Proyecto de Ley para la Garantía de la Protección Social y de los Derechos Sociales

8 de abril de 2012 Exposición de Motivos La situación de riesgo y necesidad y carencias en la protección de los venezolanos es manifiesta. Para millones de ciudadanos la acción de Estado es distante y no en pocas veces condicionada a las preferencias políticas. Entre 1997 y 2007 se ha triplicado el número de familias en viviendas vulnerables. Más de 1.100.000 personas se encontraban desocupadas el finalizar el año 2011. Más del 45% de la población económicamente activa se encuentra en condiciones de informalidad. El 40% de los niños entre 3 y 6 años no asiste al pre-escolar y al menos 30% de los menores de 3 años necesitan protección alimentaria y de salud. El promedio de educación de los venezolanos incorporados al mercado laboral se mantiene cerca del 8vo grado, con evidente perjuicio para la productividad del trabajo y la remuneración del trabajador. Entre un millón y un millón doscientos mil jóvenes ni estudia ni trabaja. Más del 60% de los empleos son precarios lo que condena a muchas familias a vivir con lo justo, cuando no en clara situación de pobreza. Desde el año 2007, la proporción de familias con ingresos al nivel de la pobreza se mantiene en aproximadamente 27%. Por lo menos un 20% adicional viven en entornos sociales precarios y llenos de dificultades para satisfacer las necesidades básicas. Esto significa que en el país, por lo menos tres millones de hogares requieren ser atendidos por programas especiales de protección social en distintas áreas a fin de garantizarles sus derechos sociales. Actualmente el país no cuenta con un sistema eficiente, universal y democrático de protección social. Los programas que actualmente existen se han caracterizado por la politización y la improvisación en su puesta en marcha. Los beneficiarios de estos programas se utilizan como “maquinaria política” en períodos electorales. Esto se debe a que en su origen prevalece un cálculo político que conduce a identificar una determinada carencia y/o grupo como valioso en términos de clientela política, al margen del análisis técnico y justo acerca de la prioridad del problema o la pertinencia de la solución. Predomina un enfoque asistencialista e inmediatista, desvinculado del logro de objetivos de formación de capacidades en plazos más largos, o impacto en las causas últimas de los problemas sociales. No se aplican criterios, normas y procedimientos que aseguren un diseño eficaz y eficiente. Esto redunda en la instrumentación inconexa y fragmentada, en la medida en que no hay un sistema de atención social verdadero: ni las Misiones entre sí, ni las Misiones y las políticas sociales más estructurales establecen coordinación adecuada en cuanto a las metas o los procedimientos. Las Misiones fueron creadas como entidades paralelas a la institucionalidad existente, donde privan los objetivos políticos antes que los sociales, con instancias de coordinación designadas por el Presidente a fin de generar un vínculo directo con él, una dependencia directa con el Presidente, haciendo ver que un solo hombre recibe las demandas y asigna los recursos como si fuera dinero de su bolsillo, a través de procedimientos poco transparentes, vía extrapresupuestaria, creando las condiciones para inmensas corruptelas. Luego de nueve (9) años de su creación, existen fundadas dudas sobre sus verdaderos resultados. Era y sigue siendo necesaria una respuesta del Estado frente a las graves situaciones de desigualdad existentes, pero los errores cometidos en el diseño e implementación de los programas sociales deben ser corregidos, adoptando políticas institucionalizadas, aunque no burocratizadas; universales, en lugar de sectarias; estables, en vez de ocasionales. Los programas hasta ahora aplicados solo evidencian un exacerbado centralismo en la toma de decisiones, exclusión de las personas que no están con la ideología oficial, falta de transparencia en la asignación de los recursos, lo que ha creado un ambiente propicio al clientelismo y la corrupción; en general, un mayor deterioro de la calidad de los servicios públicos y por ende de la calidad de vida de los venezolanos. Las Misiones se han transformado en mecanismos de adhesión política y asistencialismo y no han logrado consolidar una verdadera vía para la garantía de los derechos sociales de los venezolanos y en especial para los grupos más vulnerables. No abordaron de manera sistemática, coherente, responsable y transparente el conjunto de problemas que afectaban a los ciudadanos, al contrario desarticularon los distintos niveles de servicios, descuidando el mantenimiento y la construcción de infraestructura, la dotación de materiales e insumos y el mejoramiento continuo de las remuneraciones de educadores, trabajadores de la salud y otros empleados públicos. Todo ello con el fin de favorecer los intereses políticos de una persona, antes que el interés social de todo un pueblo. Es por ello fundamental establecer una nueva institucionalidad en la cual se vincule la protección social con oportunidades de mejora de la población, especialmente con la garantía de derechos a servicios sociales y al aumento de las posibilidades para el empleo de calidad. De allí que es prioritario conformar un Sistema de Garantía de la Protección Social y de los Derechos Sociales (SGPSDS) que asegure el acceso y calidad a los servicios sociales de la población más necesitada. Un sistema de esta naturaleza es la mejor alternativa para reducir, además de la pobreza de ingresos, la pobreza de oportunidades, y aumentar la inclusión social. El Sistema de Garantía de los Derechos Sociales debe ser transparente. Tanto el Estado como la sociedad deben contar con los mecanismos para realizar el seguimiento y la evaluación de la prestación de servicios sociales, esto es, conocer los recursos que se asignan, el grado de acceso de los beneficiarios, la utilización de los recursos, y la efectividad de los programas. De este modo podrá verificarse y exigirse calidad en los servicios prestados, tanto en la pertinencia como en la formación asociada. Finalmente, el SGPSDS debe promover la cooperación innovadora entre el sector público y la amplia gama de organizaciones comunitarias y sociales, por ejemplo, en la comercialización de alimentos, en la puesta en marcha de modalidades para la prestación de servicios sociales y en nuevas modalidades de capacitación e inserción laboral. Todos los beneficios adquiridos por los venezolanos a través de las Misiones y las Grandes Misiones serán garantizados y mejorados en el marco del SGPSDS. También se deberán incorporar organizacionalmente en los ministerios correspondientes a su actividad respetando el disfrute de los beneficios laborales de las personas que ahora se encuentran prestando sus servicios en ellas. Los servicios sociales que se presten a través del SGPSDS, deberán adaptarse a las mejores prácticas de Venezuela y América Latina y el Caribe. LA ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA DECRETA la siguiente, LEY PARA LA GARANTÍA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y DE LOS DERECHOS SOCIALES Capítulo I Disposiciones generales Del objeto Artículo 1. Esta Ley tiene por objeto desarrollar el Sistema de Garantía de la Protección y de Derechos Sociales (SGPSDS) para ejecutar programas que contribuyan a mejorar las capacidades de las personas y las familias para salir de la pobreza o enfrentar otro tipo de vulnerabilidades que puedan devenir en situaciones de pobreza. De los derechos Artículo 2. El SGPSDS asegurará a través de sus programas los derechos sociales y, en particular, los siguientes: A. Derecho a la identidad de los niños; B. Derecho a la alimentación y a la salud de los grupos en riesgo; C. Derecho a la protección de la salud y al acceso a los servicios para su prevención y restablecimiento; D. Derecho al cuido y la enseñanza básica de los menores de 12 años; E. Derecho de los jóvenes a culminar los estudios (prevención de la violencia y embarazo precoz); F. Derecho a la educación de calidad; G. Derecho a la inserción social del joven al empleo; H. Derecho a un ingreso familiar de calidad (Transferencias Hambre Cero); I. Derecho al abastecimiento comunitario (Alimentos y medicinas); J. Derecho a una vivienda adecuada; K. Derecho de la madre trabajadora a la inserción productiva; L. Derecho a capacitación laboral para el trabajador; M. Derecho a la asistencia social del adulto mayor; N. Derecho a la recreación sana y en comunidad; O. Derecho a la disponibilidad y acceso oportuno y suficiente de alimentos de calidad; P. Derecho a la atención especial de las personas con discapacidad. Artículo 3. El SGPSDS se concibe como un conjunto organizado y coherente de servicios cuyas funciones se dirigen a compensar la ausencia de ingresos familiares suficientes, según el límite establecido; y la falta de cobertura de servicios sociales, así como a promover la inserción laboral de la población con mayores desventajas para ingresar al mercado laboral. Adicionalmente, el SGPSDS administrará aquellos programas sociales que procuren el acceso de la población a la educación, la disponibilidad de alimentos y el acceso a servicios de salud. Artículo 4. Se asegurará y fortalecerá la institucionalidad prevista en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, y la que se encuentra en funcionamiento derivada de la aplicación de las Leyes de Servicios Sociales, del Régimen Prestacional de Empleo, Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y de Vivienda y Hábitat. Capítulo II Del Sistema Artículo 5. El SGPSDS constará de tres (3) componentes: 1. Programas de transferencias en dinero. 2. Transferencias bajo la forma de programas o servicios en áreas de protección social prioritarias, cuales son: modalidades de cuidado, educación, salud, habitabilidad, alimentación y apoyo legal. También se deben incluir grupos específicos de la población que requieran atención urgente, sea por su situación de exclusión, por desastres naturales, o por la situación de riesgo en que se encuentren. 3. Programas o servicios de apoyo al empleo: capacitación y formación laboral, nivelación de estudios, generación directa e indirecta de empleo, micro-emprendimientos y servicios de intermediación que facilitan la comunicación entre la oferta y la demanda como lo son las oficinas de empleo o las bolsas de trabajo, entre otros. Artículo 6. Los tres componentes del SGPSDS están interrelacionados. Los programas y servicios que involucran transferencias están llamados a mejorar los ingresos de las familias brindándoles la posibilidad de tomar decisiones laborales más adecuadas, evitar la pérdida de sus activos como estrategia de sobrevivencia y, en definitiva, realizar inversiones productivas. Del otro lado, mejores condiciones de salud, educación y habitabilidad, acceso a la alimentación, así como el disponer de opciones de cuidado para las familias que lo ameriten, facilitan el acceso a medidas para el fortalecimiento de las capacidades laborales y el mejor aprovechamiento de las oportunidades en el mercado de trabajo. Artículo 7. “El pueblo, y no el Estado ni el gobierno, es el dueño del Sistema de Garantía de la Protección Social y de los Derechos Sociales. Por tanto, la presente ley obliga al Estado a establecer de manera clara y constatable una serie de criterios de medición o de estándares que garanticen que los ciudadanos puedan exigir en todo momento el cabal cumplimiento de sus derechos. Las familias usuarias conocerán con precisión la cantidad y calidad de los beneficios inherentes a cada una de los servicios articulados al SGPSDS, dispondrán de indicadores sobre la medida en que el Estado asume sus obligaciones al respecto y, en consecuencia, contarán con los elementos para exigir el ejercicio de sus derechos en caso de fallas o incumplimiento. Artículo 8. Para garantizar la continuidad, transparencia, eficacia y cobertura de los programas sociales, y evitar que puedan ser descuidados o abandonados por razones de cálculo político u otros intereses ajenos al pueblo, el SGPSDS deberá estar y mantenerse articulado a la institucionalidad del Estado y estará sujeto a los controles fiscales generales. Capítulo III De la implementación Artículo 9. Para garantizar no sólo su continuidad sino la mejora en su eficacia y cobertura, se iniciará la implementación del SGPSDS con una auditoría pública, en la que participan conjuntamente el pueblo y los responsables del Sistema, de los programas sociales y de las llamadas “misiones”, tanto las que existen en la actualidad como las que han sido abandonadas o descuidadas. El tratamiento de los diferentes fondos y programas sociales deben ser expuestos para conocimiento de los ciudadanos y para el establecimiento de los mecanismos de control y rendición de cuentas necesarios. Artículo 10. Se estructurará un equipo intergubernamental que, con participación de los Estados y Municipios y de las distintas manifestaciones de la comunidad organizada, y en coordinación con el Consejo Federal de Gobierno, examine y adelante la transferencia de servicios y recursos a los Estados y Municipios o de éstos a las comunidades, en el marco de las competencias concurrentes, especialmente en las áreas de educación, salud, deportes, turismo, vivienda, alimentación y desarrollo económico. Artículo 11. Corresponderá a cada Ministerio, en lo que respecta a los programas nacionales, identificar solapamientos, inadecuadas asignaciones de tareas, confusión entre los programas sociales, fusionar instituciones según su naturaleza y propósito o separar sectores con funciones coherentes, así como asumir la toma de decisiones y la preparación de las políticas públicas en las diferentes áreas en las que se vienen implementando las Misiones y Grandes Misiones creadas. Artículo 12. El SGPSDS tiene carácter universal, inclusivo y no excluyente. Pero, además, el Sistema prevé una “opción preferencial” para aquellos grupos de personas que poseen mayor vulnerabilidad o condición de ayuda. Artículo 13. Algunos de los criterios de opción preferencial serán, por ejemplo, el ingreso familiar, la edad de la madre o encargado del grupo familiar, la presencia de alguna patología social (alcoholismo, drogadicción), la precaria inserción en el mercado de trabajo, la existencia de un padre o madre que asuma en solitario las cargas de la crianza de los hijos, la residencia en una vivienda en malas condiciones o en hacinamiento. Artículo 14. Las opciones preferenciales se plantean articuladas a la generación de capacidades como incentivo para el desarrollo de una vida familiar autónoma. Por ningún motivo los criterios de opción preferencias podrán significar exclusión de grupos vulnerables. Artículo 15. La generación de criterios de opción preferencial supone el diseño de parámetros simples y fácilmente verificables para determinar la ubicación de las familias respecto a “niveles mínimos y máximos de riesgo” o “fuera de riesgo” o al carácter permanente o transitorio de una situación de vulnerabilidad. Artículo 16. Para evitar la actuación discrecional por parte de quienes toman decisiones relacionadas con el ingreso o salida del sistema, los estándares para cada prestación, los criterios para las opciones preferenciales, y los indicadores de “niveles de riesgo” constarán en un cuerpo de normas accesible a todos los ciudadanos. Artículo 17. La instrumentación del SGPSDS se fundamentará en herramientas de gestión accesibles al conocimiento público. El Sistema trabajará con base en: (1) un Manual de Operación donde esté claramente expresada su normativa y procedimientos; (2) un Plan de Garantía de Derechos Sociales, flexible y sujeto a concertación; y (3) un Plan Operativo Anual. Artículo 18. El financiamiento del SGPSDS se hará con recursos públicos regulares. Para evitar poner en riesgo su sostenibilidad financiera y el deterioro de la calidad y cantidad de las prestaciones, se fijará su participación en los recursos presupuestarios con parámetros verificables. La asignación presupuestaria debe ser transparente y eficiente, vía presupuesto ministerial.   Capítulo IV De los derechos de los trabajadores de los programas sociales Artículo 19. Como parte del SGPSDS se otorgará y reconocerá a todos los trabajadores y trabajadoras de las Misiones sociales, todos los beneficios laborales establecidos en la legislación del trabajo o funcionarial, de la seguridad social, así como los beneficios de las convenciones colectivas de la Administración Pública nacional, estadal o municipal, según corresponda. Artículo 20. El Ejecutivo Nacional, por órgano de la Presidencia de la República, o del Ministerio competente según la materia, creará una estructura de personal para cada una de las Misiones que se integrarán al organismo respectivo, y que llevarán a cabo los programas y proyectos estipulados. Artículo 21. Los ingresos del personal que labore en los programas del SGPSDS se realizará, a través de los criterios establecidos para cada Ministerio y en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en cargos de libre nombramiento y remoción, cargos de confianza o cargos de carrera, o a través de contratos, a tiempo determinado o indeterminado. Todo el personal que actualmente se desempeña en las Misiones tendrá la oportunidad de incorporarse al SGDS, sin sufrir en ningún caso desmejora en su condición laboral o de contratación. Artículo 22. Los trabajadores de los programas del SGPSDS percibirán una remuneración de conformidad con lo establecido en la estructura de personal aplicada. Artículo 23. Los trabajadores que presten sus servicios en los programas del SGPSDS percibirán todos los beneficios de la seguridad social, entre ellos, Seguro Social Obligatorio, Ley del Régimen Prestacional de Empleo, Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, Fondo Especial de Jubilaciones y Pensiones, Seguro de Hospitalización Cirugía, Maternidad, Vida, Servicios Funerarios, Tickets de Alimentación y todos los beneficiarios derivados de las Convenciones colectivas que se celebren. Artículo 24. Los trabajadores y las trabajadoras de los programas del SGPSDS, sin distinción alguna y sin necesidad de autorización previa, tienen el derecho a constituir libremente las organizaciones sindicales que estimen convenientes para la mejor defensa de sus derechos e intereses, en los términos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes de la República. Artículo 25. En virtud del principio de irrenunciabilidad de los derechos laborales, es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de los derechos otorgados mediante la presente Ley. Artículo 26. En virtud del principio constitucional conforme al cual en las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias, el Estado establecerá, a través del órgano competente, la responsabilidad que corresponda a los funcionarios en caso de simulación o fraude llevados a cabo con el propósito de desvirtuar, desconocer u obstaculizar la aplicación de lo previsto en la presente Ley. Artículo 27. Los trabajadores de las misiones percibirán una remuneración de conformidad con lo establecido en la estructura de personal aplicada. Capítulo V Disposiciones finales Primera. La presente Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Segunda. Queda derogada cualquier disposición que altere la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales que aquí se otorgan a los trabajadores y trabajadoras de las misiones sociales. Dada, firmada y sellada en el Palacio federal Legislativo, sede de la Asamblea Nacional, en Caracas a los , del mes de de dos mil doce. Año 201 de la Independencia y 152 de la Federación.