El CLPP es
parte expresa de la oferta de la democracia
participativa y protagónica de la Constitución de 1999, mediante la cual se
prometía impulsar una nueva forma de relación entre el Estado y la sociedad
civil; con la apertura de un espacio institucional para su participación y por
ende, establecer una arquitectura estatal más democrática, eficaz y
transparente[1].
En ese sentido, el CLPP estaba directamente vinculado a tres aspectos
fundamentales de la Constitución de 1999, como eran:
1.
el reconocimiento al derecho a la
participación de la población en los asuntos públicos en la formación y gestión
en los tres niveles político-territoriales de la República,
2.
el desarrollo de un sistema
público-territorial para la planificación, coordinación y descentralización de
programas, servicios y de la inversión pública que fluiría desde el poder
nacional, hacia los estados y municipios y, de estos hacia asociaciones
vecinales, entidades no gubernamentales y nuevos sujetos de descentralización
y,
3.
la definición de una nueva
institucionalidad pública para el municipio reorganizada con base a cuatro
componentes funcionales: la función ejecutiva, la función legislativa, la
función contralora y la función de planificación, representada en ese consejo
local de planificación pública.
Visto de esta
manera, el CLPP representaba un componente estratégico en la nueva conformación
del Estado federal y descentralizado contenido en la Carta Magna. Un componente
estratégico que arrancaba de la propia base territorial del poder público es
decir, desde el municipio y, que además fundamentaba su actuación institucional
bajo responsabilidad compartida entre el gobierno y la sociedad civil.
En este
contexto, al CLPP le correspondía viabilizar la participación de los vecinos en
los procesos de formación, ejecución y control de los asuntos públicos locales
y, muy especialmente en los procesos de diseño, elaboración y control de la
planificación para el desarrollo económico-social de sus municipios
correspondientes. Mediante su actividad se trataría de promover una
planificación municipal participativa, concertada y de cara al pueblo, y en la
cual la interacción de los sectores no gubernamentales del municipio con las
autoridades públicas electas (alcaldes, concejales y miembros de las juntas
parroquiales), constituirían un asunto vital. En otras palabras, con el CLPP se
pretendió alcanzar el desarrollo municipal como un producto consensuado entre
todos los actores públicos y privados que hacen vida local.
Transcurridos
un poco más de veinticinco años de su creación (contados a partir de 1999), la
percepción generalizada de su eficacia institucional ha sido negativa dentro
del mundo municipalista tanto oficial como no gubernamental. Así pues, que todo
parece indicar que el CLPP no cumplió con sus tres propósitos fundamentales; es
decir, no fue el órgano efectivo para la participación ciudadana no logró contribuir
de manera eficaz y eficiente en la consolidación del sistema público
territorial de planificación y tampoco contribuyó al establecimiento efectivo de
una nueva institucionalidad del poder público municipal en nuestro país.
En el ámbito
municipal para una buena parte de los actores político-partidistas (alcaldes y
concejales); así como también para líderes comunitarios y sociales e incluso
para sectores académicos que se han acercado al tema, el CLPP representó un
limitante burocrático para el ejercicio del gobierno local, señalando
deficiencias de diseño institucional y también en algunos casos extremos, por
ser valorados como una avanzada del Estado comunal, y orientado por ende, a la
imposición de un sistema de planificación centralizada y a la eliminación de la
autonomía municipal.
Ahora bien,
de ser ciertas tales consideraciones ¿cuáles fueron los factores que
determinaron el bajo rendimiento institucional y operativo de estos órganos
constitucionales? ¿en realidad su funcionamiento no contribuyó a la
participación de los ciudadanos en la planificación local? ¿qué responsabilidad
tuvieron los actores políticos y comunitarios en el funcionamiento y resultados
de estas instancias? ¿y, por último, podrían ser los valorados los CLPP como
una institución para la gobernanza y desarrollo municipal en el marco de una
nueva municipalidad de una Venezuela post-chavista, post-socialista, o por el
contrario, en el marco del Estado comunal?
Al CLPP costó aceptarlo. De hecho, en el 2002 los
alcaldes Saady Bijani (municipio San Francisco del estado Zulia) y Alexis Ortiz
(municipio Diego Bautista Urbaneja del estado Anzoátegui) introdujeron demandas
de nulidad ante el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) contra la primera Ley de
los Consejos Locales de Planificación Pública, por considerar que con esa ley,
se creaba una alcaldía paralela; aunque al final terminaron aceptando y
apoyando la creación de sus respectivos consejos de planificación.
Un segundo aspecto que cabe mencionar es la percepción
errónea del CLPP como un mecanismo para la participación ciudadana, cuando en
realidad representa algo más que eso. El CLPP no es un mecanismo de
participación social equivalente a una asociación vecinal o una asamblea de
ciudadanos; sino que constituye en sí mismo un órgano de cogobierno en ciertos
asuntos públicos muy importantes como lo es el de la planificación del
desarrollo municipal. EL CLPP es una entidad de naturaleza estatal, con su
misión, sus atribuciones definidas, y con conformación organizativa claramente
diferenciada y con reglas establecidas para la selección de integrantes. Además,
el CLPP posee un presupuesto propio y una pequeña estructura de cargos. En
síntesis, el CLPP es una entidad estatal, que si bien admite la inclusión de
representantes de las comunidades y de la sociedad organizada; previo el
cumplimiento de algunos requisitos legales, su naturaleza es pública y
gubernamental.
Las decisiones de órganos estatales como el CLPP en los
municipios o de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas (CEPCPP) en sus estados correspondientes son vinculantes a
la gestión sus respectivos ejecutivos. De allí que, la ley establezca
responsabilidades a representantes de los ejecutivos municipal y estadal. Sin
embargo, y quizás como una insuficiencia de la cultura política, la naturaleza
del CLPP como entidad de cogobierno es ignorada u omitida con frecuencia, por
las autoridades públicas locales, y también por la propia vanguardia de los
movimientos sociales y vecinales de los municipios.
Un tercer comentario en este aspecto es el referido a las
desviaciones que se han manifestado al momento de elegir a sus integrantes
vecinales y sociales. En efecto, algunos alcaldes y/o alcaldesas sintieron
amenazada la gobernabilidad de sus municipios con la llegada y obligatoria
elección del CLPP. ¿Y por qué alcaldes sintieron amenazada la gobernabilidad de
sus municipios? Sencillo. En mi opinión, les asusta la posibilidad de que la
representación sectorial y comunitaria del nuevo organismo local “fuera
opositora” a su gestión de gobierno. ¿Liderazgos locales débiles? ¿Persistencia
de una cultura política “clientelar”? Al parecer, esa “racionalidad política”
le resultaba incómodo tener a unos integrantes ciudadanos críticos en el órgano
de planificación local. No había confianza entre los gobernantes locales y, sus
electores y vecinos.
De hecho, la elección de representantes de la sociedad y
de las vecindades ante el CLPP fue manipulada. Muchos de los primeros CLPP
estuvieron integrados por empleados municipales o militantes del partido de
gobierno local para garantizar la “gobernabilidad local”. En otras palabras,
prevaleció un instinto de supervivencia política, que hizo que los procesos de
elección de la representación de la sociedad civil se convirtieran en verdadero
campo de batalla entre vecinos y militantes partidistas, o si se prefiere entre
una participación imaginaria y una cooptación clientelar, o si se quiere, entre
la aplicación de la Constitución formal y la aplicación de la Constitución real.
Una cuarta observación es que durante todo este tiempo no
deja de causarme cierto asombro la tibia defensa del CLPP que hacen alcaldes y
concejales en el marco de la defensa del municipio y de la propia Constitución
Bolivariana (aún vigente). Esto me hace concluir que, esa instancia representa
una incomodidad para los estamentos políticos locales. Y esa incomodidad la
atribuyo a la naturaleza permeable a la participación social del CLPP y, por lo
tanto, al empoderamiento ciudadano en una esfera de asuntos que hasta hace muy
poco, se consideraban de estricto manejo y monopolio de los actores políticos
tradicionales y de profesionales. No cabe duda que hay grandes diferencias
entre discutir, evaluar y asignar o no, recursos públicos a determinadas
demandas sociales frente a otras, con la presencia y bajo el escrutinio de las
comunidades organizadas, sectores sociales y sus representantes.
En Venezuela; aún hay municipios en los cuales el CLPP no
sesiona ni funciona con la periodicidad establecida en su marco legal (debería
sesionar, una vez al mes). Hay municipalidades donde el funcionamiento del CLPP
es esporádico y sólo se activa para el cumplimiento de ciertas formalidades
vinculadas a la aprobación del plan de inversión municipal, la consideración de
proyectos de inversión local y a la aplicación anual del presupuesto
participativo; sobre el cual me referiré más adelante.
Otro factor de la inoperatividad del CLPP reside en la
débil conformación de su principal beneficiario: la representación vecinal y
social. En efecto, los consejeros vecinales y sectoriales tienen una dedicación
que es voluntaria, parcial y ad-honorem. Además, los voceros carecen de una
arquitectura institucional que apoye sus iniciativas; pues la que existe suele
estar controlada por factores políticos del municipio.
Por otra parte, los cargos de consejeros y consejeras se
caracterizan por la ambigüedad de sus funciones y atribuciones; por lo cual se
encuentran en franca “desventaja institucional” frente a la representación
oficial y, solamente cuentan con su liderazgo social o sus capacidades
técnicas, para ejercer una relativa presión ante el gobierno local e impulsar
su visión del entramado municipal.
Un aspecto importante a mencionar es que los
representantes vecinales y sociales del CLPP se encuentran sujetos a la posible
aplicación de la Ley Orgánica Anticorrupción (2014). Esa cualidad aplica a
pesar de que no son autoridades públicas, ni tampoco administran recursos
públicos de manera directa; pero si los asignan mediante la aprobación del plan
anual de inversión municipal. En términos formales y también reales, la
institucionalidad gubernamental no favorece a los consejeros y consejeras del
CLPP.
Otro detalle que llama la atención es lo poca y casi
inexistente integración y participación en el CLPP de las redes nacionales de
organizaciones no gubernamentales. Es muy raro, encontrar al activista y, menos
aún a un directivo de organizaciones de la sociedad civil (OSC) integrando
algún órgano de participación municipal como el CLPP, del ámbito estadal como
los CEPLACOP y nada que decir sobre el Consejo Federal de Gobierno. Lo curioso
de este hecho radica en que las OSC realizan eventualmente, estudios y
seguimiento sobre la actividad de estos órganos de cogobierno prefiriendo
mantenerse al margen de su ámbito institucional.
La diatriba política casi siempre presente (y normal)
entre los concejales y el alcalde y, entre los propios concejales entre sí
también contribuye al debilitamiento institucional del CLPP. Como sabemos no
siempre los alcaldes tienen mayoría en sus correspondientes Cámara Municipales
e incluso el poseer una mayoría partidista afín, tampoco les garantiza una
gestión gubernamental “apacible”. Ese “clima político” afecta sin lugar a dudas
el funcionamiento del CLPP. Además, tanto los alcaldes como los concejales
tienen una dinámica y agendas propias cuyas prioridades no siempre se ajustan
al alcance institucional del CLPP y de sus consejeros vecinales ni les resultan
de utilidad. Es decir, ¿cómo ocuparse del CLPP cuándo existen otros asuntos más
urgentes que atender en el municipio?
El CLPP también ha sido usado como una “trinchera
política” para hacer oposición a la gestión de los gobiernos locales. Al
respecto, han existido múltiples casos donde las fuerzas partidistas que
adversan en un determinado momento al alcalde de turno, han tratado de bloquear
la gestión mediante la obstaculización de los planes y proyectos de inversión
municipal y micro-local o también, con la interposición de recursos legales
ante instancias jurisdiccionales para revertir decisiones del gobierno municipal.
Los puntos anteriores nos llevan al terreno de la ética
pública y al ejercicio o no de buenas prácticas gubernamentales. ¿Es plausible
el reiterado incumplimiento de los mandatos constitucionales y legales
referidos al poder público municipal y al CLPP; por parte de las autoridades
públicas locales? ¿Acaso no supone un fraude al derecho a la participación de
los ciudadanos el incumplimiento de las normas legales para el CLPP? Todo
parece indicar que el “buen gobierno municipal” está lejos aún de ser alcanzado;
pues los intereses partidistas, burocráticos y clientelares parecen imponerse
sobre la “constitución formal”.
[1] El Consejo Local de
Planificación Pública se encuentra contemplado en el artículo 182 de la
Constitución de 1999, que establece: se crea el
Consejo Local de Planificación Pública, presidio por el alcalde o alcaldesa
integrado por los concejales y concejalas, los presidentes o presidentas de las
juntas parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la
sociedad civil organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca
la ley.
