PONENCIA: LOS CONSEJOS COMUNALES ¿DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, MITO O REALIDAD?

Introducción

Los consejos comunales deben ser considerados con respeto y objetividad analítica. Estas instancias de participación ciudadana lograron en corto tiempo, despertar gran interés y expectativas en todos los ámbitos y esferas sociales de la sociedad venezolana. Pese a ello, no podemos considerar que, los consejos comunales se encuentren consolidados en las comunidades venezolanas. Por el contrario, hay cierta decepción por su rendimiento -en ocasiones poco efectivo-, y por el mismo desentendimiento de las autoridades públicas sobre sus propuestas e inquietudes. Sin embargo, los consejos comunales están allí y, constituyen una posibilidad cierta para impulsar la movilización social y popular en función de mejorar su calidad de vida.

Antecedentes legales e institucionales de los consejos comunales: 1999-2008

La Asamblea Constituyente de 1999 estructuró un nuevo marco institucional que propiciaría una nueva sociedad democrática, participativa y protagónica; entre otras cualidades. La Constitución Bolivariana contiene ciento treinta (130) artículos referidos al tema de la participación popular en los asuntos públicos.

En el año 2001 se aprobaron la Ley Orgánica de Planificación, la Ley Orgánica de Administración Pública y la Ley de Creación, Estímulo y Desarrollo del Sistema Micro Financiero. En el 2002 se aprobaron la Ley de los Consejos Estadales de Coordinación de Políticas Públicas y la Ley de Consejos Locales de Planificación Pública (modificada dos veces, durante el 2006). En el año 2005 se sancionaron la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y la Ley del Servicio Comunitario del Estudiante de Educación Superior. Y por último, y quizás como lo más relevante dentro del “enfoque participativo” -auspiciado por el gobierno-, se aprobó en el año 2006, la Ley de los Consejos Comunales. Después se ha promulgado un conjunto de leyes que incluyen la figura de los consejos comunales. Así tenemos: La Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación y el Boicot contra Productos incluidos en el Control de Precios (2007), la Ley del Sistema Nacional de Policía Nacional y Seguridad Ciudadana (2008) y más recientemente, la Ley de Contrataciones Públicas (2008).

En el Plan 2001-2007, el tema participativo tuvo un amplio tratamiento. En materia económica, se propuso la economía social, las cooperativas y las empresas comunitarias. En materia social, propusieron las redes sociales y las organizaciones de base; así como el estímulo de la sociedad contralora de lo público y los medios de comunicación comunitarios. Y en el aspecto político, se proyectaba la participación ciudadana en los procesos de planificación y el establecimiento de la democracia participativa y protagónica.

En Plan 2007-2013 se fundamenta en un enfoque ideológico socialista. El tema de la participación ciudadana se articula alrededor de la incidencia de las comunidades organizadas en los procesos de planificación de la actividad económica. De la misma manera, el Proyecto Nacional “Simón Bolívar” (como también se conoce a este plan) establece como estrategia de desarrollo nacional el impulso de la desconcentración de actividades y de proyectos desde el gobierno central hacia los niveles político-territoriales menores. En el Proyecto Nacional “Simón Bolívar” el tema de los medios de comunicación cobra particular relevancia.

Por último, cabe señalar dos importantes iniciativas emprendidas por el gobierno nacional; las cuales están articuladas a los consejos comunales. Una iniciativa de carácter político y la otra de índole jurídico-constitucional. La primera de ellas fue conocida como “Los Cinco Motores Socialistas”.

Como parte de esa estrategia se propuso como quinto motor: “La Explosión del Poder Comunal”. “La Explosión del Poder Comunal” pretendía impulsar en todo el territorio nacional, la organización y consolidación definitiva de los consejos comunales como un elemento organizativo de las comunidades y de la población en general. En términos cuantitativos la meta era constituir 60 mil consejos comunales (en el presente, existen aproximadamente 20 mil consejos comunales en todo el país). La segunda estrategia fue la Reforma Constitucional, que proponía la creación de un nuevo nivel político-territorial, conocido como el poder comunal o poder popular. La reforma también incluía la asignación de funciones a los consejos comunales como la administración de proyectos y la organización de la justicia de paz.

Descentralización, desconcentración y consejos comunales

La descentralización es un elemento trascendente de la Constitución Bolivariana. Su artículo 4 determina que, Venezuela es un Estado federal y descentralizado. El artículo 6 indica que el gobierno será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista, y de mandatos revocables; y, el artículo 16 determina que una ley orgánica garantizará la autonomía municipal y la descentralización político-administrativa.

Igualmente, la CRBV dicta que la Asamblea Nacional por mayoría podrá atribuir determinadas competencias nacionales a estados y municipios para promover la descentralización. Su artículo 158, establece que la descentralización como política nacional debe profundizar la democracia; tanto para el acercamiento entre el gobierno y los ciudadanos como para lograr una prestación eficiente de los servicios públicos.

El artículo 165 establece que los estados deberán propiciar la descentralización hacia los municipios. Por si fuera poco, el Artículo 184 –uno de los artículos más novedosos de la Constitución de 1999- determina que los estados y los municipios deberán impulsar políticas de descentralización hacia las comunidades y los grupos vecinales en materias; tales como: salud, educación, vivienda, deporte, cultura y programas sociales, entre varios ámbitos de acción pública.

El artículo 185 crea el Consejo Federal de Gobierno, responsabilizado de la planificación y coordinación de acciones y políticas para la descentralización y transferencia de competencias. Adicionalmente, el artículo 272, contempla la descentralización del sistema carcelario; el artículo 269, norma que el sistema judicial venezolano se desarrollará en un marco de descentralización administrativa y el artículo 300, indica que el Estado se obliga mediante ley, al establecimiento de condiciones para la creación de entidades funcionalmente descentralizadas.

¿Se encuentra entonces, enmarcada la actividad de los consejos comunales, en el marco de la descentralización que promulga la Constitución Bolivariana? La respuesta es categóricamente afirmativa. Los consejos comunales constituyen; sin lugar a dudas, nuevos sujetos para la descentralización y la transferencia desde el Estado en sus tres niveles políticos-territoriales de programas, servicios y recursos financieros y no financieros. La descentralización o transferencia de programas, servicios y recursos financieros se produce; previo convenimiento entre entidades de distinta naturaleza jurídica y/o territorial. El establecimiento de convenios de descentralización y transferencia entre el Estado y las comunidades supone que cada una de las partes mantiene su autonomía de gestión.

En el caso venezolano este proceso se ha focalizado en la transferencia de recursos (fundamentalmente financieros; aunque también ha habido transferencia de recursos no financieros) a través de la presentación de proyectos de inversión comunitaria ante las autoridades públicas de ámbito local, estadual y nacional. Podemos citar el numeral 7 del artículo 21 de la Ley de los Consejos Comunales, que señala como función de órgano ejecutivo del consejo comunal la promoción de solicitudes de transferencias de servicios, participación en los procesos económicos, gestión de empresas públicas y recuperación de empresas paralizadas; mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios.

La desconcentración administrativa o funcional es otra cosa muy diferente. La desconcentración se produce entre partes de una misma organización. En el caso del gobierno central; por ejemplo, los ministerios tienen un nivel desconcentrado que está conformado por las Direcciones de Estado. Las gobernaciones tienen también su nivel desconcentrado representado en las Prefecturas, ahora llamadas “Casas del Poder Popular” y las alcaldías también oficinas desconcentradas representadas en los registros públicos.

En este punto, lo importante es reconocer que la desconcentración sólo se produce entre partes de una misma entidad, bien sea pública o privada; y donde no hay autonomía –sino relaciones jerárquicas- entre el nivel central y su nivel desconcentrado. ¿Se encuentra enmarcada la actividad de los consejos comunales dentro de la desconcentración administrativa? La respuesta es categóricamente negativa. Los consejos comunales no son entidades estatales, son expresiones asociativas comunitarias y voluntarias con plena autonomía; exclusivamente dependientes de las decisiones de su respectiva asamblea de ciudadanos, con apego a la Constitución Bolivariana y al resto del marco legal vigente.

Los consejos comunales y la red institucional para la participación ciudadana

La Constitución Bolivariana consagra la participación social en la coordinación y gestión de políticas públicas y, crea una red estatal de instancias de participación de carácter político-territorial. Esa red la conforman el Consejo Federal de Gobierno (artículo 185), los Consejos Estadales de Coordinación de Políticas Públicas (artículo 166), los Consejos Locales de Planificación Pública (artículo 182) y las Asambleas de Ciudadanos (artículo 70). Los consejos comunales se encuentran articulados a esa red institucional para la participación.
De hecho, los representantes vecinales de los Consejos Locales de Planificación Pública y aquellos de los Consejos Parroquiales de Planificación son electos por asambleas de voceros de consejos comunales. Más importante aún, en su municipio los CLPP participan en la gestión de procesos de incidencia ciudadana local como el presupuesto participativo; por lo que deben incluir las propuestas y necesidades que hayan sido decididas por las asambleas de ciudadanos y ciudadanas de cada consejo comunal. En tal sentido, el primer nivel de vinculación de los consejos comunales con el Estado venezolano no es otro sino el municipio y su red local de participación popular. La vinculación de los consejos comunales con el ámbito local es de vital importancia para la adecuada estructuración de proyectos comunitarios en su espacio político-territorial correspondiente, para contribuir y acceder a los probables beneficios de un desarrollo local planificado, armónico y ajustado a las necesidades del conjunto de las comunidades que conforman cada municipio. La vinculación y la relación entre cada consejo comunal y su respectivo CLPP potenciará la eficacia de la utilización de los recursos financieros y no financieros provenientes de los organismos estadales, regionales y nacionales.

Los consejos comunales no son entidades comunitarias aisladas. Por el contrario, deben constituirse en centro de referencia y articulación para los habitantes de su comunidad; para aquellos de otras comunidades y sus respectivos consejos comunales; y también para el resto de entidades asociativas de carácter social o comunitario que hagan vida en su parroquia y en su municipio. Un comentario adicional debo referirlo a la posibilidad de conformar mancomunidades entre dos o más consejos comunales. Y en efecto, esa posibilidad existe, sólo que su conformación es un tema aún en construcción “conceptual” por el propio gobierno nacional; es decir, todavía las instituciones oficiales no han delimitado un perfil completo de la organización de las “mancomunidades comunales”, fuera de lo que expresa la Ley de los Consejos Comunales (artículo 10, LCC).

Una pista la encontramos; sin embargo, en la presentación titulada “Consejos Comunales y Banco Comunales” en la que el Ministerio de Participación Popular y Protección Social (MINPADES), define mancomunidad como: “la unión de varios consejos comunales que identifican una necesidad u objetivos compartidos y se unen con la finalidad de elaborar soluciones y/o tramitar ante las diversas instituciones los recursos necesarios para solucionarlos; así como atender necesidades de tipo personal de carácter productivo y no productivo. Fomentando la creación de redes de solidaridad entre las comunidades” (sic). La otra denominación que se ha pretendido otorgar a las mancomunidades de consejos comunales, es la de comuna. Una noción de comuna, como agregado de consejos comunales, se encuentra en el Anteproyecto de Reforma de la Ley de los Consejos Comunales, que actualmente elabora el Ejecutivo Nacional y que no se diferencia del concepto enunciado por MINPADES.

Desde nuestro enfoque las Mancomunidades de Consejos Comunales deben al menos cumplir con los siguientes pasos:

1. Iniciativa popular de los miembros de uno o más consejos comunales para emprender el proceso de creación de la mancomunidad.
2. Notificación por parte de los Órganos Ejecutivos de los Consejos Comunales participantes, al Ejecutivo Municipal y al Consejo Local de Planificación Pública del municipio.
3. Realización del diagnóstico participativo respectivo; por parte de los habitantes de las comunidades involucradas, para la identificación de áreas e intereses favorables a la creación de la mancomunidad comunal.
4. Preparación técnica; por parte de los Órganos Ejecutivos de los Consejos Comunales de los términos del acuerdo para establecer la mancomunidad.
5. Realización de la Asamblea de Ciudadanos de las comunidades interesadas, para aprobar el acuerdo de conformación de la mancomunidad; con base a los términos estructurados previamente.
6. Elección de los voceros representantes en la mancomunidad, por cada consejo comunal adherente.
7. Inicio de las actividades de la mancomunidad: elaboración del Plan Comunal de Desarrollo Mancomunado y la creación de la Asociación Cooperativa Banco Comunal. (González Marregot: “Mancomunidades y consejos comunales”, 2007).

Consejos comunales como depositarios de funciones públicas

Desde el gobierno nacional, -y sin la realización de consultas sistemáticas con los sectores directamente involucrados- se ha venido cargando de funciones a los consejos comunales; es decir, los consejos comunales además de sus funciones típicas ya establecidas, deben cumplir funciones adicionales como ser agentes recaudadores auxiliares del SENIAT; agentes contra la especulación; miembros de la reserva nacional; agentes de inscripción electoral; miembros del sistema de protección de la niñez y de la adolescencia y además colaborar con la policía comunal. Por si fuera poco, algún vocero gubernamental planteó que estos sustituirían –algún día-, a las gobernaciones y alcaldías.

La asignación discrecional, inconsulta y unilateral de funciones a los consejos comunales; por parte de las autoridades públicas nacionales puede producir una rápida burocratización del rendimiento de estas instancias de organización popular. Por otra parte, en ocasiones genera una incertidumbre operativa entre los voceros de los consejos comunales, quienes son los que sufren directamente las consecuencias del cambio de “reglas de juego”; mediante la asignación unilateral de funciones.

El ciclo comunal como forma de gestión de los consejos comunales

El ciclo comunal supone una propuesta metodológica, elaborada por instancias del Poder Nacional (Ejecutivo y Asamblea Nacional) que pretende orientar la actividad local de los consejos comunales. El ciclo comunal sería el proceso mediante el cual cada comunidad realiza la participación popular; a través de las siguientes fases: diagnóstico comunal, planificación comunal, presupuesto comunal, ejecución comunal y contraloría social.


CICLO COMUNAL


Diagnóstico Comunal o Diagnóstico Participativo: Es el diagnóstico integral de las necesidades de una comunidad en sus distintas áreas. Es realizado en forma participativa. El diagnóstico participativo produce insumos para el presupuesto participativo.

Planificación Comunal: O Plan Comunal de Desarrollo (PCD)contempla la visión, los objetivos, y los proyectos que se propone alcanzar una comunidad en un tiempo determinado.

Presupuesto Comunal: Refleja los recursos financieros y no financieros, expresados en costos y gastos, para realizar el Plan Comunal.

Ejecución Comunal: Es la realización de los proyectos del plan, a cargo de organismos públicos o privados, de carácter comunitario, municipal, estadal, regional o nacional.

Contraloría Social: Efectúa el control, supervisión, vigilancia y fiscalización de los recursos asignados y, la ejecución eficaz y eficiente de los proyectos; por parte de los organismos públicos o privados de carácter local, municipal, estadal, regional y nacional.


¿Es posible el mejoramiento de los consejos comunales, como instancias para la organización comunitaria y popular?

La respuesta es categóricamente afirmativa. La organización de los consejos comunales ha significado un paso muy importante para que las comunidades organizadas puedan acceder a mecanismos; cuyo objetivo central sea el mejorar su calidad vida. El fortalecimiento institucional de los consejos comunales permitiría un verdadero empoderamiento de las comunidades organizadas y de sus voceros.

Una primera recomendación para el fortalecimiento de los consejos comunales, es el respeto de su autonomía. Considerar a los consejos comunales como expresiones del poder popular supone irrestrictamente reconocer un desempeño soberano e independiente en el marco de la Constitución Bolivariana vigente.

Una segunda observación está dirigida al predominio de la ética en las relaciones entre el Estado y los consejos comunales y, entre estos y sus respectivas comunidades.

Una tercera propuesta, es la integración de los consejos comunales a su entorno político-territorial inmediato; es decir, los consejos comunales deben articularse con las entidades públicas y privadas que existen en sus parroquias y en su municipio; así como lo hacen con otras agencias oficiales estadales, regionales o nacionales.

En cuarto lugar, los consejos requieren de un proceso continuo de formación y capacitación –técnica y legal- que les permita aumentar su rendimiento como gerentes comunitarios.

En quinto lugar, las autoridades públicas deben cumplir con el marco constitucional y legal vigente, que determina la incorporación de las opiniones de los consejos comunales en los procesos de formación, gestión y control de los asuntos públicos.

Una sexta recomendación está dirigida a la necesidad de revisar el marco legal que regula a los consejos comunales, con el propósito de definir con precisión sus funciones y las relaciones operativas con las organismos públicos de carácter comunitario, parroquial, municipal, estadales, regionales y municipales. Esta revisión tendría que efectuarse en medio de una amplia consulta nacional de carácter democrático, incluyente y plural que permita el intercambio de experiencias entre diferentes consejos comunales y las autoridades públicas.