PONENCIA: Participación, Planificación y Contraloría Social

FORO: CONSEJOS COMUNALES Y MUNICIPIOS
EN EL MARCO DE LAS LEYES DEL PODER POPULAR

Ponencia: Participación, Planificación y Contraloría Social como expresiones de poder popular


Miguel González Marregot


Nociones generales

La participación ciudadana supone un nuevo paradigma para el funcionamiento de la gestión democrática del gobierno. En ese esquema, la participación del individuo, del pueblo, de las comunidades organizadas y también de sus entidades asociativas persigue otorgar, al menos protagonismo y corresponsabilidad en los procesos de gobierno. La participación ciudadana es un proceso social y político autónomo, crítico y dinámico que se propone la democratización de las relaciones de poder en una sociedad. La participación ciudadana está motivada por intereses y valores que se pueden desarrollar individual y colectivamente, en relación a la sociedad y con respecto al Estado, dentro de unas condiciones históricas concretas y, bajo un contexto favorable o no, establecido de manera formal (en el marco jurídico) o de manera informal derivado de la dinámica impuesta por los actores de la propia sociedad (González Marregot, 2005).

Según Cunill (1991), la participación popular puede ser clasificada en tres tipos básicos: la participación política, la participación comunitaria y la participación social. En términos muy sencillos, la participación política es aquella intervención de los ciudadanos; a través de los partidos políticos, en órganos de representación como parlamentos, concejos municipales y cualquier otro que represente los intereses globales de una comunidad política. La participación comunitaria estaría constituida por iniciativas ciudadanas con el propósito de recibir asistencia estatal (pública) para atender asuntos inmediatos de interés colectivo. La participación social está referida a los fenómenos de agrupación de los individuos en organizaciones al nivel de la sociedad civil para la defensa de intereses sociales.

La participación ciudadana es una práctica cada vez más extendida en nuestro continente como un medio de inclusión del pueblo en los procesos técnicos y políticos referidos a la gestión de gobierno. En toda América Latina, han emergido y se han consolidado experiencias exitosas de participación ciudadana; entre otros casos resaltantes, podemos citar: el Presupuesto Participativo de Porto Alegre y Curitiba en Brasil; la organización de los Consejos Comunales en las comunas (equivalentes a los municipios venezolanos) de Chile; los Gabinetes Comunitarios implementados en Colombia o los más recientes Consejos de Participación Ciudadana de Nicaragua, representan referencias específicas del avance sostenido de esta práctica de inclusión popular en la esfera de los asuntos públicos.

El desarrollo de la participación ciudadana se ubica preferiblemente en ámbitos político-territoriales sub-nacionales, como estados, provincias, condados, ayuntamientos, municipios o alcaldías; sin que esto implique que su práctica no involucre a las agencias del gobierno central. En todo caso, la participación ciudadana supone una mejor práctica; mediante medios de gestión pública descentralizada y desconcentrada.

El ejercicio de la participación ciudadana puede abarcar funciones ejecutivas, deliberantes, contraloras y de justicia. La función ejecutiva está referida a la co-gestión de programas sociales o servicios públicos; mediante acuerdos entre el Estado (nacional estadal o municipal) y las entidades asociativas civiles y, por supuesto, con las comunidades. La función legislativa comprende la posibilidad que tienen individuos, colectivos sociales y comunidades de emprender consultas públicas e iniciativas legislativas sobre temas específicos. La función contralora implica la posibilidad real de que los ciudadanos, colectivos sociales y comunidades organizadas ejerzan el control sobre la gestión gubernamental y, la participación ciudadana relacionada con la justicia, se basa en la posibilidad de impulsar mecanismos alternativos de resolución de conflictos en ámbitos locales y comunitarios. Un último comentario preliminar es que la participación popular es promovida con mucha frecuencia y preferencia en procesos de planificación local y de gestión de programas sociales.

Municipio y participación

El municipio constituye la unidad política primaria de la organización nacional de la República Bolivariana de Venezuela, goza de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución Nacional y de las leyes. La autonomía municipal comprende la elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos. (CRBV, artículo 168)

En tal sentido, el municipio es la instancia más específica dentro de la actuación y distribución espacial del Estado. El municipio constituye una unidad de territorio que muestra características históricas, sociales y culturales particulares con una población relativamente próxima y determinada y, en el que existe una mayor cercanía entre las comunidades y las instituciones públicas. La cercanía entre el municipio (como representación estatal más próxima a los ciudadanos) y la población permitiría aprovechar sus características y potencialidades para impulsar de una manera sostenible y sustentable el desarrollo local y la calidad de vida. Las competencias municipales están consagradas de manera clara y precisa en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Según nuestra Carta Magna, las competencias del municipio deben desarrollarse en el marco de la participación ciudadana.

Según la Ley del Poder Público Municipal (artículo 75), el poder público municipal se ejerce; a través de cuatro funciones: la función ejecutiva, desarrollada por el alcalde o alcaldesa a quien corresponde el gobierno y administración; la función deliberante que corresponde al concejo municipal, integrado por los concejales y concejalas. La función de control fiscal corresponderá a la Contraloría Municipal en los términos establecidos en la ley y la ordenanza. Y la función de planificación que será ejercida en corresponsabilidad con el Consejo Local de Planificación Pública (CLPP). Ese mismo artículo 75 también establece que, los órganos del poder público municipal, en el ejercicio de sus funciones incorporarán la participación ciudadana en el proceso de definición y ejecución de la gestión pública y, en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna; para lo cual deberán crear los mecanismos que lo garanticen.

La función de planificación es una de las más interesantes dentro del poder público municipal en atención a que, por mandato expreso de la CRBV y la propia Ley del Poder Público Municipal su gestión debe realizarse de manera corresponsable y compartida con las comunidades organizadas por medio de la gestión del Consejo Local de Planificación Pública (CLPP). En otras palabras, la planificación municipal puede convertirse en un instrumento de empoderamiento ciudadano de notable eficacia política e institucional. Uno de los propósitos centrales de las alcaldías es el desarrollo sostenible y sustentable para cada uno de sus ámbitos territoriales; contribuyendo de esta forma a elevar el nivel de vida de sus habitantes.

En este sentido, el Plan Municipal de Desarrollo (PMD) con un horizonte de cuatro años, el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL) y el Presupuesto Participativo son los instrumentos por excelencia, para ordenar los proyectos que conduzcan la actividad pública de cada municipio, hacia niveles superiores de desarrollo.

El Plan Municipal de Desarrollo (PMD) y el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL) servirían como instrumentos eficaces para la creación de consensos en el campo de las políticas públicas municipales. Con el presupuesto participativo se haría especial énfasis en proporcionar información de calidad a las comunidades y, en ofrecer la debida asesoría y asistencia técnica a los vecinos, con el objeto de que puedan obtener el mayor provecho posible de este importante mecanismo de participación popular.

Por último, las Juntas Parroquiales son las entidades político-administrativas de las parroquias que representan demarcaciones creadas en el ámbito del municipio con el objeto de desconcentrar la gestión municipal, promover la participación ciudadana y una mejor prestación de los servicios públicos. Las Juntas Parroquiales tendrían que jugar un papel fundamental en la construcción de “tejido comunitario” y de canales de comunicación y cooperación, para el ejercicio eficaz de las funciones de planificación en el entorno municipal.

El municipio cuenta con un conjunto de mecanismos de participación que, a los efectos de las posibilidades de empoderamiento ciudadano en la gestión pública local se hace necesario destacar y mencionar. Los principales medios de participación ciudadana son:

Cabildos Abiertos (LOPPM, artículos 260, 261): constituyen una sesión abierta de la Cámara Municipal organizada con el propósito de buscar soluciones a problemas que afecten a una comunidad determinada.

Asambleas Ciudadanas (LOPPM artículos 262, 263): son un medio de participación en el ámbito local de carácter deliberativo en el que pueden participar todos los ciudadanos vinculados a la comunidad o al tema específico considerado. Sus decisiones son de carácter vinculante.

Referendos (CRVB artículo 70 y LOPPM artículo 273): los referendos consultivos de carácter revocatorio, abrogatorio o aprobatorio deberán cumplir con los requisitos establecidos por el Consejo Nacional Electoral. Las convocatorias a referendos sobre una ordenanza o tema específico sólo podrá realizarse una vez, durante un período constitucional.

Consultas Públicas (LOPPM artículos 265, 266): las consultas públicas son el medio de participación ciudadana; mediante las cualesl los ciudadanos, comunidades organizadas y los colectivos sociales tienen derecho a formular observaciones y propuestas a los proyectos de ordenanzas en discusión; en especial a aquellos referidos el desarrollo urbano y la conservación ambiental.

Iniciativa Popular (CRBV, artículo 70): constituye un medio de participación ciudadana por medio del cual las comunidades organizadas y los colectivos sociales emprenden de manera autónoma, decisiones para alcanzar ciertos objetivos en función de mejorar su calidad de vida.

Iniciativa Legislativa (LOPPM, artículo 274): la iniciativa es un medio de participación ciudadana; a través de la cual los habitantes de un municipio en un porcentaje no menor del 0,1 pueden presentar de sus electores proyectos de ordenanzas o modificaciones a las vigentes para la consideración del respectivo concejo municipal.

Medios de Comunicación Alternativos (CRBV, artículo 70): son medios de participación popular; mediante los que los vecinos, las comunidades organizadas y los colectivos sociales desarrollan medios comunitarios o sectoriales independientes y sin fines de lucro, con el propósito de generar espacios para el fortalecimiento de la confianza, la solidaridad y la cooperación mutua, en función de mejorar su calidad de vida.

Autogestión y Cogestión (CRBV; artículos 70, 184): son expresiones de gestión asociativa de carácter corresponsable, descentralizado, desconcentrado y democrático que se producen bajo la figura de convenios entre el municipio y las comunidades organizadas o los colectivos sociales o entre estos dos últimos, para la prestación de servicios públicos o la gestión de programas sociales.

El presupuesto participativo es un medio de participación e incidencia popular; cuyo objetivo fundamental es que los ciudadanos y los colectivos comunitarios y sociales de cada municipio propongan, deliberen, y decidan en los procesos de formulación, ejecución y control del plan de inversión anual municipal. El plan –o también presupuesto- de inversión anual municipal, constituye un instrumento de gestión que tendría que reunir los principales proyectos de inversión en áreas como infraestructura, urbanismo, servicios y vialidad con el propósito de impulsar el desarrollo humano, social, cultural y económico del municipio.

En tal sentido, con la implementación del presupuesto participativo se viabilizaría la elaboración del plan de inversión municipal de cada ejercicio fiscal -en cada uno de los municipios del país-, de manera más armónica y validada con las exigencias y demandas de las comunidades. De esta forma, el presupuesto participativo pasa a convertirse en una herramienta potencial para lograr el empoderamiento ciudadano en la gestión pública local y, por otra parte, de legitimación de la actividad de los gobernantes locales. Un elemento adicional es que, el presupuesto participativo puede crear las condiciones para la posterior realización de procesos de contraloría y evaluación social de las políticas públicas en el ámbito parroquial y municipal.

La contraloría social se ha convertido en una herramienta fundamental en el ejercicio de la participación y control y de la evaluación popular; tanto en la gestión de gobierno (en sus tres niveles político-territoriales: nacional, estadal y municipal) como en la actividad de las propias organizaciones del denominado poder popular como lo son: las comunas, los consejos comunales y las organizaciones socio-productivas.

Con la práctica de la contraloría social el ciudadano, las comunidades y las organizaciones populares tienen la posibilidad de propiciar una relación más cercana, directa y transparente con el gobierno como responsable principal de la ejecución de los proyectos destinados a elevar la calidad de vida de las comunidades o de sectores sociales organizados.

En forma precisa, la contraloría social es una forma específica de participación social. Consiste en el desarrollo; por parte de individuos o grupos, de actividades de control y vigilancia de las acciones de interés público que ellos mismos o el gobierno realizan. La contraloría social de las políticas públicas se lleva a cabo en las fases de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación, en un marco de derechos y obligaciones (Municipios por la Transparencia, México 2000).

Consejos comunales y municipio

¿Son los consejos comunales verdaderamente instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y ciudadanos que permiten al pueblo organizado, ejercer la gestión de las políticas públicas y proyectos, como dice el artículo 2 de su respectiva ley y, relacionarse con los gobiernos locales?

Es factible agrupar las funciones de los consejos comunales; de acuerdo a la división funcional del poder público municipal. Así ubicamos funciones de carácter ejecutivo; tales como: impulsar el desarrollo comunitario, propiciar la articulación de las organizaciones de la comunidad, promocionar la participación popular en empresas comunitarias, promover acuerdos de transferencia de servicios, promover núcleos de desarrollo endógeno, la promoción de la seguridad ciudadana y la defensa de la nación; así como la prestación de asistencia social.

De la misma manera, podemos mencionar funciones de carácter deliberante, como la definición de normas de convivencia comunitaria, el emprendimiento de la iniciativa legislativa y la participación en los procesos de consulta en el parlamentarismo social de calle. En materia de control, hay funciones que prescriben la contraloría social del propio consejo comunal y los programas y proyectos de inversión de carácter nacional, estadal o municipal que se realicen en su ámbito. Por último, en materia de planificación, compete a la asamblea de ciudadanos y ciudadanas y al consejo comunal, aprobar y elaborar del plan de desarrollo comunal, el diagnóstico y presupuesto participativo, la preparación de proyectos de inversión y el diseño de sistemas de información comunitaria. La posibilidad de sincronizar funciones entre el municipio y los consejos comunales, propicia que estas instancias de participación pudieran convertirse en verdaderas herramientas de participación y para el empoderamiento ciudadano en la gestión pública local.

Las debilidades y fortalezas de los consejos comunales

En un análisis preliminar podemos determinar las principales fortalezas de los consejos comunales:

- Estas instancias de participación reactivaron de manera importante el debate; en torno a la organización comunitaria.
- De la misma manera, los consejos comunales se consolidaron como medios de inclusión popular en los asuntos públicos locales.
- Sirvieron como un eficaz mecanismo de “democratización” del conocimiento de la gestión de proyectos y de la propia organización popular.
- Potenciaron la presión vecinal sobre los agentes gubernamentales locales y nacionales.
- Los consejos comunales están renovando el liderazgo social y comunitario.

De la misma manera también se pueden señalar como sus principales debilidades, los siguientes aspectos:

- Presentan problemas para su gestión eficaz, debido a la ambigüedad en los criterios para la definición de su área geográfica.
- Los consejos comunales presentan serias dificultades en su organización, gestión financiera y en los mecanismos de rendición de cuentas.
- En muchas entidades, prevalece la incomunicación con las entidades públicas locales.
- Hay una sobrecarga funcional de los consejos comunales y de su voluntariado.
- En algunos consejos comunales, ha venido privando el partidismo y la exclusión ideológica y política.

Leyes del poder popular y poder público municipal

La reforma a la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (G. O. Nº 6.011 del 21-12-2010).

La LOPPyP tiene por objeto desarrollar y fortalecer el Poder Popular; mediante el establecimiento de los principios y normas que sobre la planificación rigen a las ramas del Poder Público y las instancias del Poder Popular; así como la organización y funcionamiento de los órganos encargados de la planificación y coordinación de las políticas públicas, a fin de garantizar un sistema de planificación, que tenga como propósito el empleo de los recursos públicos dirigidos a la consecución, coordinación y armonización de los planes, programas y proyectos para la transformación del país; a través de una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta, para la construcción de la sociedad socialista de justicia y equidad.

Establece como componentes del sistema nacional de planificación –partiendo de una definición territorial-, al Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, los Consejos Locales de Planificación Pública, los Consejos Comunales de Planificación y los Consejos Comunales.

La reforma a la Ley del Poder Público Municipal (G. O.Nº 6.015 Extraordinario del 28-12-2010).

Con esta reforma, el municipio se ve debilitado por la incorporación de las comunas en la LOPPM, como entidades locales, excluidas de la aplicación de los instrumentos jurídicos municipales y diferentes leyes sobre el régimen municipal. Se busca modificar varios artículos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; a partir de los cuales las comunas y los consejos comunales son reconocidos como los actores organizados del poder popular, desplazando a los vecinos organizados y las asociaciones vecinales en las transferencias que deben hacer los estados y municipios, hacia las comunidades organizadas.

De la misma manera, se elimina la elección universal, directa y secreta de los miembros de las juntas parroquiales para incorporar en la reforma legal, un sistema electoral de segundo o tercer grado; atendiendo al cristal con que se mire la materia electoral. No se toma en cuenta a todos los vecinos electores de cada parroquia, debidamente inscritos en el Registro establecido por el CNE; sino la figura de los voceros y voceras de los consejos comunales, designados por sus asambleas de ciudadanos, para que sean los “grandes electores” de los integrantes de las juntas parroquiales comunales. Es una decisión injusta y antidemocrática; pues allí se violan los artículos 5, 63, 70 y 182 de la Constitución Nacional.

La autonomía municipal es golpeada por la subordinación de las pautas de la planificación municipal a los contenidos del Plan Nacional “Simón Bolívar”, contentivo de las líneas generales anunciadas y elaboradas por el Presidente de la República en Septiembre de 2006 que fueron aprobadas por decisión de la Asamblea Nacional, en Septiembre de 2007. Este “Plan Nacional” tenía como supuesto la aprobación de la Reforma Constitucional, negada mediante referendum del año 2007.

La reforma de la LOPP trae consigo a las Juntas Parroquiales Comunales, como administradoras de las parroquias, con las siguientes funciones: articular los órganos del poder popular y el poder público municipal, consultar a los órganos del poder popular sobre los proyectos que presenta el municipio, evaluar planes y proyectos que se ejecuten en la parroquia, facilitar la construcción de los ejes comunales, coadyuvar con la realización de las políticas del Estado, servir como centro de información para identificar prioridades, promover la corresponsabilidad, el protagonismo y la participación ciudadana, promover los servicios públicos, la seguridad ciudadana y la defensa integral de la nación, promover los servicios y políticas dirigidos a la infancia, adolescencia, comunidades indígenas y personas discapacitadas y también colaborar con la Sala Técnica del CLPP.

También la reforma de la LOPPM asigna a los consejos comunales, los siguientes deberes y derechos: participar en la gestión y fiscalización del mantenimiento y conservación de espacios públicos, participar en el ejercicio del control social de las políticas públicas, impulsar iniciativas legislativas, promover la integración, la solidaridad y el consenso, informar a los organismos competentes de las deficiencias en la prestación de los servicios públicos.

La reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (G. O. Nº 6.017 Extraordinario del 30-12-2010).

Esta reforma de la LCLPP modifica su objeto; pues los convierte en órganos para la construcción del socialismo y de tutelaje a la participación ciudadana. Reduce la representación o vocería vecinal al eliminar el criterio socio-demográfico, modifica la representación sectorial y la ubica bajo el control de Ministerio de Las Comunas, elimina los consejos parroquiales de planificación y sus asambleas, impone -como sujetos de la descentralización-, a entidades del poder popular e incorpora a la representación de las comunas; mediante la vocería de los consejos de planificación comunal.