miércoles, julio 26, 2017

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MUNICIPIO (1/2)



Introducción

El propósito de este papel de trabajo, es aportar información que incentive; tanto a los actores gubernamentales como a aquellos dirigentes comunitarios y sociales, a impulsar el desarrollo y fortalecimiento de la gestión pública municipal en un marco de democratización, descentralización y participación de acuerdo al marco constitucional; aún vigente en el país. Lo planteamos así, porque estamos convencidos que una gestión gubernamental basada en esos valores contribuirá al fortalecimiento democrático de la ciudadanía, del municipio y de la propia República.

El documento parte de un recorrido breve sobre algunos aspectos sustanciales del contexto jurídico-institucional donde se ubica la participación ciudadana como un derecho humano; para luego relacionarlo con la gestión de gobierno, la descentralización y las formas organizativas para su práctica. Seguidamente, presentamos una visión de la participación en el ámbito municipal; sus métodos y sus medios participativos.

Por último, presentamos un conjunto de recomendaciones institucionales –ni únicas ni indiscutibles-; pero que se consideran necesarias para la defensa y el relanzamiento de un derecho ciudadano consustanciado a la esencia de la democracia plural y al ejercicio pleno de la ciudadanía.

El derecho a la participación y la gestión pública

La construcción de ciudadanía supone una relación directa con el desarrollo de espacios para el ejercicio pleno de los derechos humanos. Por lo tanto, la construcción de ciudadanía está directamente vinculada con el ejercicio al derecho que tienen las personas de participar en los asuntos públicos. Y en efecto, la participación ciudadana es el derecho mediante el cual, los ciudadanos en forma directa o mediante sus expresiones asociativas y, también por intermedio de sus representantes, inciden en ciertos procesos estatales definitorios de políticas públicas y de decisiones gubernamentales. 

La participación en los asuntos públicos comprende un ejercicio de la ciudadanía ante el Estado de manera directa o a través de sus representantes; en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna. En tal sentido, ciudadanía y participación son condiciones unidas e integradas a una visión democrática de la sociedad, como espacio para la evolución plena de las personas en libertad, paz y solidaridad. 

La participación ciudadana -como un derecho humano-, se encuentra reconocida en distintos tratados internacionales del Derecho Internacional Público; tales como: la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos  (1966), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Carta Democrática Interamericana (2001) y la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009). 

De la misma manera, la participación se encuentra contemplada como un derecho específico en la relación de las personas con su entorno social inmediato; es decir, con las ciudades con lo cual se refuerza el vínculo y la corresponsabilidad entre la ciudadanía y las autoridades gubernamentales locales en el tratamiento de los asuntos públicos. En ese contexto, podemos citar algunos tratados; a saber: Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en Ciudad (2000), la Carta Mundial al Derecho a la Ciudad (2001), la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad (2010), la Carta Social de Las Américas (2012), la Carta de los Derechos Humanos en la Ciudad de Gwangju (2012), la Carta Ciudadana impulsada por las “Comunidades Democráticas” (2016) y también la Declaración de París para el Gobierno Abierto (2016). 

En el caso venezolano, el derecho a participación en un mandato transversal contenido en la Constitución de la República Bolivariana que determina naturaleza participativa de la gestión del Poder Público, en tres niveles político-territoriales de la República. La Constitución Bolivariana reconoce el derecho a la participación en 37% de sus artículos; convirtiéndolo en un valor supremo y estratégico de su contenido.  Al respecto, citaré algunos artículos de la Carta Magna para ilustrar la trascendencia y vigencia del mandato participativo en el Estado venezolano.  

El artículo 6 constitucional nos indica la naturaleza participativa de las instituciones gubernamentales del Estado venezolano. Veamos a continuación.

               “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que lo componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables”.

De tal manera, se establece en las bases del gobierno que regirá al país su carácter participativo. En otras palabras, el pueblo es un agente activo en los procesos de toma decisión gubernamental. También de nuestra Carta Magna y a los efectos directos del presente trabajo merece la pena citar el artículo 62 que define el derecho a la participación en los asuntos públicos. Veamos:

               Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho a participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas”. 

La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su complemento desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica

Ahora bien, así como el Texto Fundamental consagra el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos como un derecho, también lo define como un deber ciudadano en su artículo 132, veamos:

               Toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país, promoviendo y defendiendo los derechos humanos como fundamento de la convivencia democrática y de la paz social”.

De esta manera, la participación ciudadana es considerada en nuestro marco regulatorio como un derecho y un deber; pero además representa un eje transversal de la acción del Poder Público nacional, estadal y municipal. Nuestra Constitución nos brinda un marco jurídico para la participación ciudadana que  supone a la vez, un nuevo paradigma para el funcionamiento de la gestión gubernamental en forma democrática, descentralizada, desconcentrada, incluyente y responsable. Bajo este nuevo paradigma jurídico-institucional, la participación debería potenciar el ejercicio de la ciudadanía como la expresión del posicionamiento de la población, en torno a las posibilidades de incidir en los procesos gubernamentales que afectan o puedan afectar su calidad de vida inmediata. 

Partiendo de los artículos 6 y 62 constitucionales, podemos afirmar que la participación ciudadana representa un mandato constitucional que cruza de manera transversal las competencias y atribuciones del Poder Público nacional, estadal y municipal; y también nos permite considerar que esa participación se convierte en un nuevo paradigma de gestión pública ya que impulsa la incidencia ciudadana en la formación, ejecución y control de los asuntos públicos. Pero en términos específicos, ¿cómo se concreta ese derecho constitucional?

En principio, la gestión de los asuntos de interés colectivo por parte del Poder Público implica la realización de tres (3) eventos técnicos diferentes y sucesivos; pero unidos entre sí. Esos tres eventos técnicos son los siguientes:

1.- la formación de políticas públicas, entendida como el proceso de interacción política, que se da en el interior del Estado y que modela la formulación de objetivos, el modo en que se implementarán las acciones públicas dirigidas a alcanzar los objetivos previstos y los criterios de control y de evaluación de esa política.

2.- la ejecución de esas políticas públicas, definida como la puesta en marcha de las decisiones promovidas por el Estado en el terreno real; las cuales buscan solucionar de manera (al menos parcial), el asunto que generó esa intervención estatal. La ejecución de las políticas públicas se materializaría de diversas maneras y por medio de distintos medios que pueden incluir o no, la participación de agentes no estatales; y,

3.- el control de las ejecutorias gubernamentales; entendido como la vigilancia, fiscalización y seguimiento de los procesos de formación y ejecución de las políticas públicas. Acá cabe agregar, que tal control y fiscalización de las políticas públicas la realizan otras entidades estatales como la Asamblea Nacional (control parlamentario) o la Contraloría General de la República (control administrativo). Sin embargo, el mencionado artículo 62 de la Constitución Nacional otorga el derecho a los ciudadanos de ejercer ese control, que suele denominarse contraloría social.

El derecho que consagra la Constitución del año 1999, es la participación de los ciudadanos en cada uno de esos procesos técnicos (formación, ejecución y control) que se suceden en las distintas ramas del Poder Público; a saber: 

.- en el Poder Ejecutivo que comprende a la administración pública nacional, a las gobernaciones o administraciones públicas estadales y a las alcaldías o administraciones públicas municipales.  

.- en el Poder Legislativo, que abarca a la Asamblea Nacional como máxima instancia legislativa y de control político de la República, a los Consejos Legislativos Estadales y a los Concejos Municipales.

.- en el Poder Judicial, constituido por el Tribunal Supremos de Justicia, sus niveles estadales y sus circuitos judiciales. 

.- en  el Poder Electoral que comprende sus juntas electorales nacionales, estadales y municipales, más el importante y fundamental agregado que supone la co-administración ciudadana de los Centros Electorales y de las Mesas de Votación, allí ubicados y,

.- en el Poder  Ciudadano (Consejo Moral Republicano), constituido por la Fiscalía General de la República, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo y, sus niveles desconcentrados territorialmente.

El derecho a la participación ciudadana consagra la posibilidad de interacción de la ciudadanía con las distintas ramas del Poder Público (según su especificidad); mediante la presentación de diagnósticos, solicitudes, propuestas y proyectos de inversión o también mediante la participación de las personas en los procesos de formación de leyes nacionales, de leyes estadales o de  ordenanzas municipales. Tan sólo por mencionar algunos casos. 




Participación ciudadana y descentralización 

Bajo estas premisas jurídicas e institucionales que hemos considerado hasta ahora, creo que se puede concluir también que la participación ciudadana, además de un derecho humano y de un mandato constitucional, representa -sin lugar a duda-, una forma de democratizar la gestión de gobierno y de impulsar una mayor cercanía y transparencia en la relación entre el Estado y la ciudadanía. Esa democratización de la gestión pública por medio de la participación ciudadana se relaciona de manera directa con otro principio constitucional como es la descentralización. 

Venezuela es un Estado Federal (CRBV, artículo 6) que admite la existencia de distintas unidades político-territoriales autónomas y con personalidad jurídica propia como son los estados y los municipios. Ese poder federal se viabiliza por medio de la descentralización; y la descentralización implica el acercamiento los espacios de decisión pública a los ciudadanos desde el punto de vista territorial.
 
El nuevo modelo federal venezolano trajo la propuesta de crear “nuevos sujetos de descentralización”; considerando para ello a las entidades estatales como no estatales (CRBV, artículo 184). La Carta Magna estableció que, tanto los estados como los municipios se encuentran obligados a impulsar la creación de nuevos sujetos de descentralización en las parroquias, en las comunidades, en los barrios y las vecindades. La descentralización de programas y servicios hacia las comunidades organizadas y las organizaciones no gubernamentales supone el reconocimiento para los gobiernos de estados y municipios del ejercicio de la gestión gubernamental con la participación de distintas expresiones asociativas no gubernamentales, asociaciones vecinales y comunitarias. 

En el artículo 184 constitucional, se considera como áreas susceptibles y prioritarias para ser descentralizados aquellos programas y servicios relacionados con el ambiente, la cultura, la construcción de obras y prestación de servicios públicos, la conservación de áreas urbanas, el deporte, la educación, el mantenimiento de áreas industriales, la prevención y seguridad vecinal y los servicios de salud industrial. El mecanismo constitucional previsto para realizar la transferencia es el establecimiento de compromisos de gestión, entre el Poder Público (estado y/o municipio) y los “nuevos sujetos de descentralización”, previa comprobación de sus capacidades institucionales de estos últimos. Por otra parte, se favorecerá la economía social y la creación de cooperativas, cajas de ahorro y de empresas comunitarias y de mecanismos de autogestión y cogestión para la prestación de servicios con los trabajadores.

Un último elemento trascendente y que debe ser resaltado, del 184 constitucional, es el derecho que consagra la participación de los ciudadanos, por medio de asociaciones vecinales y de organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades de los estados y los municipios; así como también de la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos. Con ello se fundamenta el ejercicio del presupuesto participativo y de la contraloría social como mecanismos de pleno de derecho participativo. 

En resumen, la relación de la participación ciudadana y la descentralización otorga un sentido estratégico para el desarrollo democrático de la propia República. Ese sentido estratégico pasa el establecimiento una relación de cercanía, eficacia, rendición de cuentas y transparencia entre el Poder Público (tanto nacional y, en este caso estadal y municipal) y la ciudadanía.


Participación ciudadana y las formas asociativas para su práctica

Un comentario adicional -y no por ello, poco importante- está referido al reconocimiento jurídico de las posibilidades diversas y autónomas de asociación que tienen los ciudadanos y las comunidades para el ejercicio del derecho a la participación. Esa diversidad comprende los ámbitos político, social, económico y comunitario. Citaremos algunos casos.

En cuanto a derecho a la libre asociación, el Texto Fundamental, reconoce en el artículo 52, ese derecho para todos los ciudadanos. Veamos.

               “Toda persona tiene el derecho a asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley. El Estado está obligado a facilitar el ejercicio de este derecho”

Así el derecho a la libre asociación entre ciudadanos, comunidades y sectores sociales supone su capacidad plena para diagnosticar y emprender soluciones de asuntos propios, con independencia del Estado, considerando el beneficio de sus intereses y de los intereses de la colectividad; de acuerdo a las leyes y, por supuesto, al marco constitucional vigente.

Por otra parte, el derecho a la asociación política está plasmado en el artículo 62 constitucional:

               “… Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección… Los ciudadanos y ciudadanas, por iniciativa propia y, las asociaciones con fines políticos, tienen derecho a concurrir a procesos electorales presentando candidatos… Las direcciones de las organizaciones con fines políticos no podrán contratar con entidades del sector público…”

Mientras el derecho a la asociación de los trabajadores y comunidades para desarrollar actividades económicas, es expresamente reconocido en el artículo 118 de la CRBV. Veamos.

               “Se reconoce el derecho de los trabajadores y trabajadoras, así como de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo, como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley. La ley reconocerá las especifidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos. El Estado promoverá y protegerá estas asociaciones, destinadas a mejorar la economía popular y alternativa”
 
También la diversidad y la autonomía de los medios y de las expresiones asociativas de la población para el ejercicio de la participación, son recogidas de manera expresa en el artículo 70 de la Constitución Bolivariana, que determina:

Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas decisiones serán vinculantes, entre otras; y en lo social y económico: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo.”

A los medios de asociación y participación destacados, habría que agregar las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones vecinales mencionadas en el artículo 184 de la Carta Magna. 

Otras formas de asociación y participación de naturaleza económica y social que se propone promover y proteger el Estado venezolano son las referidas a la pequeña y mediana industria y a la empresa familiar. Al respecto, veamos el artículo 308 de la Carta Magna.

               “El Estado protegerá y promoverá la pequeña industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la micro-empresa y cualquier forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno.” 

Al margen de los supuestos constitucionales, la figura organizativa para la participación ciudadana que ha tenido mayor impacto político, económico y social y, mayor alcance territorial han sido -sin lugar a duda- la de los Consejos Comunales. Los Consejos Comunales se originaron en el año 2002; a raíz de la creación de los Consejos Locales de Planificación de  Planificación Pública (CLPP), como parte de los mismos; según su ley de creación. 

Posteriormente en el año 2006, el Gobierno Nacional separó a los Consejos Comunales, del entrono institucional de los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP) y, por lo tanto, los separa también de los municipios, adscribiéndolos de manera directa al Ejecutivo Nacional. Para ello, la Asamblea Nacional aprueba Ley Orgánica de los Consejos Comunales  que regiría su creación y operatividad (Gaceta Oficial N° 5.806 Extraordinario, de fecha 10 de abril de 2006).
En las posteriores reformas de la Ley de los Consejos Comunales -sobre todo a partir de la derrota del gobierno en el referendo del 2007-, el Ejecutivo Nacional distorsiona progresivamente el carácter ciudadano de los Consejos Comunales y los convierte en apéndice del Estado y, sobre  todo, de una parcialidad política. En diciembre de 2009, la Asamblea Nacional aprueba una  promulga una nueva la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, se transforman a estos en medios para “la construcción de nuevo modelo de sociedad socialista”. (Gaceta Oficial N°39.335 de fecha 28 de diciembre de 2009).
La cantidad de Consejos Comunales es un misterio; pues no se conocen cifras confiables. Sin embargo, distintos investigadores académicos coinciden en que existirían aproximadamente unos 42.000 Consejos Comunales en todo el país. Sobre su operatividad tampoco se tiene información precisa por lo complicado que resulta emprender un estudio que cubra un segmento representativo. En todo caso y, en cuanto al acceso a recursos económicos, los Consejos Comunales obtuvieron desde 2006 un volumen importante de recursos financieros. Lo cierto es que, los Consejos Comunales tienen acceso al 30 % de los recursos que el Consejo Federal de Gobierno (CFG) destina para el financiamiento de proyectos comunitarios en todo el país. 
Un hecho relevante del surgimiento y consolidación de los Consejos Comunales como medio de participación es que fueron impulsados desde el seno de Estado y, más específicamente por el gobierno central y toda su estructura institucional. Esta cualidad los convirtió en una opción organizativa dominante en diferentes municipios del país, y en sus respectivas urbanizaciones, barriadas y caseríos. 
Frente a los Consejos Comunales, el resto de las innumerables organizaciones de la sociedad civil a nivel local (sea con jurisdicción municipal, parroquial o barrial) quedaron relegadas o cuando no, perseguidas por no suscribir el modelo socialista. Cabe agregar que, aquellos Consejos Comunales que no comulgaran con el gobierno central o sus operadores políticos locales, quedaron excluidos del acceso a los recursos públicos y, ni siquiera, se les permitió su inscripción en el Ministerio encargado de esa función. Su aparición en el escenario de la relaciones entre el Estado venezolano y la sociedad ha significado un intento relativamente exitoso de “tutelaje y cooptación” del ejercicio de la participación ciudadana. 

Fin de la primera parte.
@migonzalezm 

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