jueves, julio 27, 2017

Participación Ciudadana y Municipio (2/2)


Participación ciudadana y municipio
En el ámbito municipal, la acción de la ciudadanía se hace sentir con mayor frecuencia y rigurosidad; pues el gobierno local constituye -sin lugar a duda-, la representación estatal más cercana a las personas, a los vecinos, a los ciudadanos. De acuerdo a nuestra Carta Magna, el municipio constituye la “unidad política primaria de la organización nacional” e incluye la participación ciudadana en su gestión de gobierno (CRBV, artículo, 168). Visto de esta manera, el municipio es base de un Estado descentralizado y democrático.
El Poder Público Municipal está organizado con base a cuatros funciones; a saber: i) la función de gobierno y la administración municipal corresponden al alcalde o alcaldesa, quien es la primera autoridad civil del municipio y, por lo tanto, el jefe del gobierno en ese ámbito político-territorial (CRBV, artículo, 174); ii) la función legislativa y deliberante corresponde al Concejo Municipal (CRBV, artículo, 176); iii) la función de control le toca a la Contraloría Municipal (CRBV, artículo, 176); y, iv) la función de planificación se comparte con el Consejo Local de Planificación Pública (CRBV, artículo, 182).
A esta organización del Poder Público Municipal, se agrega la creación de mecanismos legales flexibles para que los municipios descentralicen y transfieran a comunidades y grupos vecinales organizados, aquellos servicios que puedan gestionar; previa demostración de su capacidad (CRBV, artículo, 184).
Las competencias de los municipios están consagradas de manera clara y precisa en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, sobre cada una de ellas se aplica la participación ciudadana. Esas competencias son las siguientes:

1.  La ordenación territorial y urbanística, el patrimonio histórico, la vivienda de interés social, el turismo local, los parques y jardines, las plazas, los balnearios y otros sitios de recreación, la arquitectura civil, nomenclatura y orden público.
2.  Vialidad urbana, la circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales y los servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.
3.  Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos del municipio.
4.  Protección del ambiente y cooperación en el saneamiento ambiental, el aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos y protección civil.
5.  Salubridad y atención primaria de la salud, los servicios de atención a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad, la educación preescolar, los servicios de integración familiar de la persona con discapacidad al desarrollo comunitario, las actividades e instalaciones culturales y deportivas, los servicios de prevención y protección, la vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal.
6. Los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico, las alcantarillas, la canalización y la disposición de aguas servidas, los cementerios y los servicios funerarios.
7.  La Justicia de paz, la prevención y protección vecinal y los servicios de policía municipal; conforme a la legislación nacional aplicable.

El proceso técnico de la participación en la gestión municipal

La participación ciudadana en la gestión gubernamental municipal, y en cada de sus competencias y atribuciones conlleva la realización de tres “procesos técnicos”. Cabe agregar que, en cuanto al ejercicio de la participación ciudadana la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) es muy precisa, no sólo porque un 25% del total de sus 282 artículos estén referidos de manera directa a este derecho ciudadano; sino que desde sus disposiciones generales se expresa esa intención institucional. Además, la arquitectura institucional del municipio está estructurada para relacionarse de manera abierta con sus ciudadanos.
Desde un punto de vista “técnico-institucional”, la participación en la gestión pública local no difiere tanto de los métodos de aplicación en el ámbito nacional y estadal; salvo por sus dimensiones y su relevancia. En tal sentido, podemos recordar que esos procesos son similares:

1.- la participación en formación de programas públicos,  
2.- la cogestión de esas políticas y programas y,
3.- la participación en el control de la ejecución de políticas públicas.

La incidencia ciudadana en la formación de los asuntos públicos se realiza mediante la presentación de iniciativas, propuestas, recomendaciones e incluso proyectos a las autoridades públicas; por parte de los ciudadanos. La cogestión de programas y políticas se realizará por medio de mecanismos de cogestión, establecimiento de convenios de gestión, la descentralización y la privatización. Mientras que el control ciudadano de la gestión gubernamental conlleva la fiscalización y evaluación de la actividad institucional, en cuanto a la ejecución de determinados programas gubernamentales. 
La cercanía del gobierno municipal con sus ciudadanos, ofrece la oportunidad de incentivar los procesos participación ciudadana en cada uno de sus componente funcionales (ejecutivo, legislativo, control y de planificación) contribuyendo a que la gestión gubernamental local sea más transparente y democrática; y propicie un mayor aprovechamiento de las potencialidades y recursos territoriales y así propiciar el desarrollo de la entidad.

Los medios de participación en el municipio
El municipio posee un conjunto de medios de participación popular de distinto alcance para que los ciudadanos; tanto de manera individual como colectiva manifiesten de manera autónoma su aprobación, rechazo, observaciones, propuestas, iniciativas, quejas, denuncias y en general su voluntad en asuntos de interés colectivo. Nuestra experiencia no indica que deben mejorarse la aplicación de los medios de participación, pues en nuestros recorridos por el país nos hemos encontrado que la población no los conoce o los considera poco útiles. Se pierden así posibilidades  para el ejercicio pleno de la ciudadanía, el mejoramiento de la calidad de vida y el incremento de la gobernabilidad democrática en los municipios venezolanos. De paso, la participación no debe restringirse a mecanismos burocráticos y partidistas o a pequeños círculos. Por el contrario, a las instancias de participación deben tener acceso todos los ciudadanos y ciudadanas. Los gobiernos locales deben cumplir con su obligación de promocionar y difundir el uso de los medios de participación establecidos en el marco legal.
Lamentablemente, no existe en el país una evaluación precisa y completa de la aplicación, el alcance y la eficacia de las prácticas participativas impulsadas desde la sociedad civil o de las políticas públicas de participación en los municipios. Con esos estudios quizás, se podrían formular lineamientos para fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos locales en ese sentido. Pese a ello, no cabe duda, que el municipio continúa ofreciendo ventajas históricas y sociales como espacio territorial para impulsar una gestión incluyente, participativa y descentralizada. Esas ventajas deben ser aprovechadas para reforzar la gobernabilidad democrática municipal y la ciudadanía. Una de las formas más efectivas para defender la autonomía municipal es mediante la construcción de una ciudadanía consciente de sus derechos y exigente de una gestión gubernamental local abierta, cercana y transparente. Esa ciudadanía estará siempre defendiendo a sus municipios y sus autoridades legítimas. 
Las alcaldías, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los CLPP en alianza con los ciudadanos deberían impulsar la revisión, diseño y lineamientos y ordenanzas en materia de participación que comprenderían los siguientes asuntos de interés local: la propia participación ciudadana, el acceso a la información ciudadana y la transparencia pública, la contraloría social, el presupuesto participativo, el gobierno electrónico, el enfoque de derechos para las políticas púbicas locales y los programas de inversión privada bajo el esquema de la responsabilidad social empresarial; entre otros.


La descentralización y la participación ciudadana en el municipio

Un último aspecto relacionado con la participación ciudadana y  el municipio se ubica en el tema de la descentralización de programas específicos de servicios públicos municipales a las comunidades y grupos vecinales organizados. Esta posibilidad se encuentra en directa concordancia con los postulados establecidos en el artículo 184 de la Constitución vigente (que comentamos al principio de este papel de trabajo); así como también con los aspectos referidos a los convenios de gestión establecidos en la Ley Orgánica del Poder Público.
La descentralización de programas y servicios hacia comunidades, grupos vecinales organizados -y ahora también consejos comunales-, supuso un avance significativo para el establecimiento de un nuevo marco de relaciones entre la sociedad organizada y el Estado.
La descentralización y la transferencia de servicios y recursos serán reversibles. Entre los requisitos que deben demostrar las comunidades y grupos vecinales organizados se encuentran los siguientes:

1.- La capacidad legal
2.- La formación profesional o técnica en el área relacionada con el servicio
3.- Experiencia previa en la gestión de servicios públicos o en áreas afines al servicio solicitado
4.- Comprobación por certificación emitida por el municipio de los planes de formación ciudadana
5.- Comprobación por certificación emitida de curso en área
6.- Legitimidad ante la comunidad involucrada
7.- Presentación del proyecto

Sobre los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP)

En el marco de las consideraciones sobre la participación ciudadana y el municipio debemos referirnos a los consejos locales de planificación pública (CLPP), que de paso forman parte del Poder Público Municipal, como uno de sus componentes funcionales, aunque los propios actores locales no parecieran entenderlo.
Según la ley que los rige,  el Consejo Local de Planificación Pública, es la instancia de planificación del municipio y el órgano encargado de diseñar el plan municipal de desarrollo y demás planes municipales, en concordancia con los Lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación; garantizando la participación popular y articulación con el sistema nacional de planificación. (LCLPP, artículo 2).


Entre sus funciones podemos citar las siguientes:

Impulsar coordinación y participación en la formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan Municipal de Desarrollo y otros planes del municipio.
  Articular el Plan Municipal de Desarrollo con el Plan Estadal de Desarrollo y Planes de la Comunas y Planes de los Consejos Comunales.
  Promover y aprobar procesos de descentralización y transferencia de competencias desde el municipio y las comunas, consejos comunales, organizaciones socio-productivas y organizaciones sociales.
  Crear programas de capacitación  para los ciudadanos y comunidades.
  Garantizar que el proceso de formulación del presupuesto de inversión municipal se realice mediante el mecanismo del presupuesto participativo.
  Elaborar banco de proyectos sobre los recursos reales y potenciales del municipio.

Lamentablemente la evolución de los CLPP no ha sido favorable pues su desarrollo institucional ha venido siendo debilitado en sus escasos 15 de vida oficial. Un antecedente directo de los CLPP lo encontramos en 1998 con la propuesta formulada por FUNDACOMUN para la creación de unos  Consejos Consultivos Parroquiales.
Los Consejos Locales de Planificación Pública, se crean en el marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente en su artículo 182 que expresa:

Se crea el Consejo Local de Planificación Pública, presido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes de las Juntas Parroquiales y representantes  de organizaciones y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley.

La primera Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública fue promulgada en 2002 (Gaceta Oficial N° 37.463 del 12 de junio de 2002). En 2005, con la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, los CLPP se consolidan como un componente institucional del poder municipal.  Sin embargo, en 2006, se separan los consejos comunales del ámbito del CLPP y del municipio y se reducen sus atribuciones. En 2010,  se reforma de nuevo ley y se convierte a los CLPP en instancias para la construcción del socialismo y de tutela de la participación ciudadana. Por último en 2015, y en una nueva reforma de su ley se restringe su integración  solo a voceros de comunas; con lo cual casi se decreta su muerte institucional.

En nuestra opinión los Consejos Locales de Planificación Pública  sufrieron un bloqueo por parte de los propios actores locales tanto gubernamentales como ciudadanos, que no supieron comprender sus posibilidades reales de órgano para la participación y co-gobierno municipal. Mediante sucesivas reformas legales y bajo una visión centralista y clientelar, el CLPP:

1.- Pasó de ser un órgano para la planificación integral del municipio a una instancia para construir el socialismo.
2.- Cambió la forma de elección directa de sus miembros hacia un modelo de selección semi-directo que favorece ahora a las comunas.
3.- Modificó su integración plural y ciudadana por una conformación cooptada y orientada a favorecer solo a organizaciones de base del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV).

Una de las tereas del movimiento vecinal y de las autoridades públicas locales comprometidas con la participación ciudadana es impulsar el rescate de los Consejos Locales de Planificación Pública. En realidad, los propios municipios y sus ciudadanos necesita de:

1.- CLPP que viabilicen y fortalezcan la gestión de gobierno en nuestros municipios.
2.- CLPP comprometidos con la autonomía municipal y la descentralización.
3.- CLPP que sirvan para la planificación y desarrollo sostenible y sustentable de nuestros municipios.
4.- CLPP que contribuya a la organización y participación democrática de los ciudadanos, de las comunidades y de los movimientos sociales.
5.-  CLPP que impulsen la formación democrática,  el diálogo ciudadano y la cohesión social.

Algunas condiciones institucionales para el desarrollo efectivo de la participación ciudadana

La participación como derecho humano, como evento ciudadano, como proceso social y como nuevo paradigma de gestión gubernamental requiere del cumplimiento de una serie de condiciones institucionales para su ejercicio pleno. Al Estado venezolano le corresponde garantizar su cumplimiento, en cada una de sus ramas y en cada uno de sus niveles político-territoriales. Veamos algunas de ellas.
Una primera condición institucional es que la práctica se desarrolle en el contexto ético. La práctica de la participación debe corresponderse con el bien común, con el servicio a la ciudadanía, con el cumplimiento de la ley y al mejoramiento de la administración estatal. Esta condición ética abarca también a la ciudadanía en su relación el Estado, en la que debe prevalecer la responsabilidad, la honestidad y justamente la construcción de una ciudadanía basada en los valores democráticos.   
Un segunda condición institucional es la indispensable existencia de un marco legal democrático, que sustente, promueva y apoye el ejercicio de la participación de los ciudadanos en forma directa o semi-directa (a través de sus asociaciones y/o representantes) en un ambiente de igualdad, de no discriminación, de transparencia, que comprenda procedimientos sencillos y que pueda ofrecer respuestas oportunas. 
En tercer lugar, la participación ciudadana requiere del desarrollo de programas educativos dirigidos a elevar las capacidades cívicas y participativas de los ciudadanos y ciudadanas, de las comunidades y de los sectores sociales organizados, en un marco democrático, plural y libre. Pero también y vinculado al punto anterior, el proceso participativo exige la puesta en marcha de un proceso de capacitación y adiestramiento de los miembros de las burocracias públicas, como contraparte directa de los procesos y eventos técnicos que se derivarán de la nueva condición participativa de la administración estatal. 
En cuarto lugar, el Estado y sus instituciones deberán facilitar los recursos organizativos, técnicos y tecnológicos, informativos e informáticos y los espacios físicos para el cumplimiento eficaz de los procesos de participación ciudadana. Al Estado, le corresponde garantizar una adecuada organización de los procesos de consulta pública o ciudadana; señalando con claridad sus formas de realización y, de la misma manera, las técnicas que serán empleadas en los procesos de deliberación y consulta para que sean entendidos por todos los que participen en tales procesos.


El uso de nuevas tecnologías y de recursos informáticos siempre será favorable; sin embargo, su aplicación dependerá de las capacidades institucionales de las agencias estatales. Una condición indefectible es la difusión informativa de la apertura, condiciones, realización y resultados de procesos de participación ciudadana. El acceso a la información pública que también es un derecho humano está asociado directamente al ejercicio de la participación. Cabe agregar que, el marco legal venezolano establece la rendición de cuentas de sus acciones a las autoridades públicas; por ende, los procesos de participación iniciados por la interacción de la ciudadanía y el Estado están sujetos a ese principio y, por lo tanto la administración debe hacer público su resultado.
Una quinta condición es la dotación en forma oportuna y suficiente; por parte del Estado de los recursos presupuestarios para garantizar el funcionamiento de los distintos órganos constitucionales de participación ciudadana territorial. En este aspecto nos referimos a los casos del Consejo Federal de Gobierno (CRBV, artículo 185), los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (CRBV, artículo 166) y los Consejos Locales de Planificación Pública (CRB, artículo 182), que son entidades públicas.    
Por último, y no por ello menos importante parece necesario e importante destacar que la voluntad y compromiso de las autoridades públicas para apoyar, impulsar y promover la participación ciudadana es un elemento fundamental. Sin unas autoridades comprometidas con el ejercicio a la participación de la ciudadanía, estos procesos se harán más dificultosos e incluso problemáticos. El mayor antídoto frente a una posible abulia oficial la representa un movimiento ciudadano consciente de sus derechos y organizado, que no se deje arrebatar los procesos y espacios institucionales que le corresponden.

Bibliografía consultada

.- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial N° 5.453 del 24 de Marzo de 2000. Caracas. Venezuela.
.- Aponte Blank, Carlos. La participación comunitaria en la política social venezolana: 1999-2012. En Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura. N°2. Caracas. Venezuela. 2015.
.- Cunill, Nuria. Las políticas con enfoques de derecho y su incidencia en la institucionalidad pública. Revista de Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).N°46. Febrero, 2010. Caracas. Venezuela.
.- González Marregot, Miguel. Tras la pista de la participación ciudadana. En “En búsqueda del Estado de derecho”. Colección Derecho y Hechos. Universidad Católica Andrés Bello. Caracas. Venezuela. 2015.
.- González Marregot, Miguel. La participación ciudadana en un contexto de desmunicipalización. Ponencia presentada en curso “Construcción de Ciudadanía”. Instituto Universitario de Tecnología Superior de Oriente (IUTSO). Asociación Anzoátegui Plural. Barcelona. Venezuela. 2017.
.- Díaz, Jorge Luis. González Marregot, Miguel. Olivares Jorge Luis. La descentralización y la participación ciudadana en el municipio venezolano. Descentralización Gestión Pública y Derechos Sociales. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). Asociación Civil Convite. Caracas. Venezuela. 2010.
.- Ley de Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.015 del 28 de Diciembre de 2010
.- Ley Orgánica de Contraloría Social, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.011 del 21 de Diciembre de 2010. Caracas. Venezuela.
.- Ley de Reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.184 del miércoles 3 de Junio de 2015.
.- Programa de la Patria. Segundo Plan Socialista para la Gestión Socialista. Ministerio del Poder Popular para la Planificación. 2012. Caracas. Venezuela.  

@migonzalezm

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