El Medio Ambiente Natural de los Gerentes Públicos

 

                                                                               

El medio ambiente natural de los gerentes públicos está constituido por las organizaciones públicas. En otras palabras, el campo diario de este segmento del subsistema de recursos humanos del Estado venezolano es la suma de organizaciones que conforman el sector público. De tal manera, que la Administración Pública Nacional, la correspondiente a las entidades federales (los estados) y la administración de los municipios en sus diversos niveles y modalidades (central, desconcentrada, y descentralizada funcional y/o territorialmente) son la referencia obligada y distintiva para la actuación de los gerentes, Porque ellos son sin lugar a dudas; quienes representan un estricto fenómeno organizacional, con responsabilidades específicas y con mandatos a veces difusos y sujetos siempre (por mandato legal), a la presentación de resultados concretos.

 ¿Pero cuáles son las características de ese medio ambiente organizacional, de donde son parte los gerentes públicos y a que deben su razón de ser? La Administración Pública posee unas características propias que determinan su rendimiento institucional y condicionan la actuación de los gerentes públicos. Las enumeraciones a continuación:

 

·       La Administración Pública es una organización

Las organizaciones son un producto humano y constituyen simple medios para alcanzar unos fines predeterminados. Las organizaciones siempre han estado presentes a lo largo de la historia del hombre, desde las primeras hondas de cazadores hasta las actuales y en diversas formas de sistema políticos.  

La administración Pública como ya hemos afirmado constituye por excelencia el instrumento de gobierno de cualquier Estado. Así también, la Administración Pública es una organización con características propias y distintas a otras organizaciones competentes del entorno societal y del propio Estado por la naturaleza de su misión, sus objetivos, sus funciones y sus productos 8otras organizaciones del Estado venezolano son, por ejemplo: el Tribunal Supremo de Justicia, el Poder Moral o la Asamblea Nacional).

Además, como cualquier organización, la Administración Pública constituye un sistema abierto que se encuentra en directa relación con un medio ambiente bien determinado. Para ello, las agencias gubernamentales por su propia razón de ser (La Misión, otorgada por mandato legal) deben establecer una serie de procesos internos, técnicos y políticos (Capacidades Institucionales: donde los gerentes públicos forman parte importante de las mismas) que les permita responder a las demandas provenientes de la sociedad (Medios Ambiente); a través de la política pública.

Por último, habría que agregar que también (y para los efectos que nos ocupa), la Administración Pública, dentro de su organicidad posee distintos niveles funcionales tanto para la toma de decisiones como para la acción administrativa; a saber;

  Niveles de Dirección Superior: responsable por la formación, coordinación, supervisión y control de las políticas globales y sectoriales; y de la acción de tutela sobre los entes adscritos.

 

·     Nivel de Asesoría y Apoyo: responsable por las políticas y acciones dirigidas a facilitar la actuación de toda la organización.

 

·     Nivel Sustancias u Operativos: responsable de la formulación y ejecución de las políticas, programas y proyectos sectoriales bajo su responsabilidad.

 

 ·       La Administración Pública es compleja; y ahora además es participativa

En nuestro país, la Administración pública presente una gran complejidad organizacional Este hecho se refleja en:

 ·       La existencia de tres niveles de administración pública claramente diferenciados y con grados diferentes de desarrollo institucional; como son: la administración pública nacional y las correspondientes a las entidades federales menores como los estados y municipales.

·     La diversidad de formas asociativas con “naturaleza jurídica” distintas, que existen en los niveles del aparato gubernamentalmente.

·       El altísimo número de organismo públicos existentes. Con el agregado de que es difícil conocer con exactitud la cantidad de agencias gubernamentales que operan en los tres niveles político-territoriales, en el presente. De hecho, con la nueva conformación orgánico-funcional que se desprende de la Constitución de 1999, puede inferirse que las estructuras administrativas tenderán a incrementarse.

·     Las nuevas formas de relación con la sociedad civil que se establecen tanto en la Constitución Nacional, como en el proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública; aprobado recientemente en primera discusión por la Asamblea Nacional.

La Administración Pública Nacional: es el brazo gubernamental que ha adquirido mayor desarrollo administrativo, debido al modelo centralista de desarrollo político, económico y social emprendido en el país desde 1958 y hasta 1989, cuando se inicia en firme la ejecución en firme de la estrategia de descentralización política y administrativa; y ahora refrendado en nueva Constitución de 1999.

El número de organismos públicos pertenecientes a la administración pública nacional, se estima en la actualidad en no menos de trescientos(300), sin que esta pueda considerarse muy confiable, sino más bien referencial; pero  que nos da luces sobre la enorme complejidad de este segmento del sector público venezolano, en atención a los  múltiples procesos técnicos, administrativos y políticos que se desarrollan en su interior y en correspondencia con las demandas, que la sociedad formule en función de sus intereses.

En términos generales y organizativos, la Administración Pública Nacional está conformada fundamentalmente de la siguiente manera:

 

Ø  Nivel de Dirección Superior: El presidente de la República, la Vice-Presidenta de la República, el Consejo de ministros, los ministros y los Vice-Ministros.

Ø  Nivel de Asesoría, Deliberación y Consulta: El Consejo Federal de Gobierno, la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado el Consejo de Defensa de la Nación, los Gabinetes Sociales, las Comisiones Presidenciales y los Consejos Nacionales.

Ø  Nivel Sustantivo u Operativo: Ministerios, Vice-Ministros y sus entes adscritos como los Institutos Autónomos, las Empresas del Estado, las Fundaciones y las Asociaciones Civiles.

La Administración Pública Estadal: (24 Gobernaciones) representa un nivel gubernamental que ha venido cobrando de manera continua y progresiva relevancia y una mayor importancia estratégica para el desarrollo del país, debido al proceso de descentralización político-territorial. (iniciando en 1989). Este nivel administrativo es determinante en el establecimiento de una complejidad orgánica y funcional del sector público venezolano. Cabe agregar que estas instancias de gobierno aun adolecen de un conjunto de deficiencias conceptuales y estratégicas en su marco jurídico, financiero e institucional que reclaman una urgente atención, si se quiere seguir agilizando la implantación de un modelo de gestión pública descentralizada.

Para completar esta breve panorámica que hemos querido presentar, debemos indicar que tanto a nivel estadal, como a nivel municipal existe también un amplio espectro de organismos autónomos, fundaciones, empresas y entidades financieras. Estas organizaciones (que suelen ser una réplica organizativa del nivel nacional) completan un cuadro organizacional y funcional extremadamente complejo y disperso institucionalmente, que reclama y exige (generalmente sin ser atendido) elevadas capacidades de gerencia para su administración eficiente.

Por último, como un elemento novedoso, que va también a determinar un mayor nivel de complejidad del funcionamiento del sector público lo constituye la seri de mandatos contenidos en la nueva Constitución de 1999. En efecto, nueva carta define y establece el “carácter participativo” de la gestión gubernamental; a través de los siguientes articulo:

 

ü  Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho de participar libremente en los asuntos públicos, gubernamentales o por medio de sus representantes.

ü  Artículo 70. Son medios de participación y protagonización del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico. Las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.

ü  Artículo 166. En cada estado se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presidido por el Gobernador o Gobernadora e integrado por los alcaldes o alcaldesas, los directores o directoras estadales de los ministerios y la representación de los legisladores elegidas por el estado a la Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo, de los concejales o concejalas y de las comunidades organizadas, incluyendo las indígenas donde las hubiere. El mismo funcionara y se organizara de acuerdo con lo que se determine la ley.

ü   Artículo 182. Se crea el Consejo Local de Planificación Publica, presidido por el alcalde o alcaldesa e integrado por los concejales o concejalas, los presidentes o presidentas de las Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley.

ü  Artículo 184. L ley creara mecanismos abiertos y flexibles para que los estados y los municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados, los servicios que estos gestionen, previa demostración de su capacidad para prestarlos:

1. La transferencia de servicio en materia de salud transferencia de servicios, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios público. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad.

 

2.   a participación de las comunidades y ciudadanos y ciudadanas a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estatales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión; así como en la ejecución, evolución, y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.

 

3.    La participación en los procesos económicos   estimulando las expresiones de la economía social: tales como cooperativas, cajas de ahorros mutuales y otras formas asociativas.

 

4.      La participación de los trabajadores y trabajadoras y comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionaríos.

 

5.        La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios como fuentes generadoras de empleos y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas donde aquellas tengan participación.

 

6.      La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y, desarrollar procesos autogestionarios y cogestionaríos en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales.

 

7.      La participación de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de estos a la población.

 La Administración Pública está ampliamente reglamentada.

 

Otro elemento formal que hay que considerar en un primer acercamiento a la Administración Pública como organización, y como medio ambiente natural de los gerentes públicos es su característica típica de ser un conglomerado organizacional altamente reglamentado y normalizado.

En efecto, el aspecto legal constituye un elemento sustancial en la gestión de los organismos públicos venezolanos. Existe un conglomerado de leyes, decretos y reglamentos que están dirigidos, teóricamente, a reducir la discrecionalidad, a establecer controles, y a garantizar resultados sobre la acción administrativa de los mismos; tales como: la Ley Orgánica de Administración Financiera (nueva y vigente); la Ley Orgánica Publica y (aprobada en primera discusión en la Asamblea Nacional); y otras aún vigentes, pero que en su momento serán seguramente reformadas como la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Ley Orgánica de Salvaguarda de Patrimonio Público, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de Carrera Administrativa, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias.

Ahora bien, lo verdaderamente importante es entender que el marco regulatorio determina la misión, las competencias y las atribuciones de nuestros entes públicos. Así que la presencia del mismo es indispensable. Quizás, el elemento disfuncional en la aplicación del ordenamiento judicial de la Administración Pública viene dado por su excesiva tendencia a normatizar y procedimientos, de forma y fondo, engorrosos e innecesarios.

 La Administración Pública es un contexto politizado.

La Administración Pública es un verdadero “campo de batalla”, donde a diario se enfrentan diferentes concepciones y enfoques para resolver los asuntos públicos, así como también, los más diversos intereses institucionales, partidistas y/o clientelares para avanzar un proyecto u obtener una mayor tajada en el presupuesto. Además, debe recordarse que el sector público es extremadamente abierto y susceptible a la opinión pública, la opinión del público, y la presión que puedan ejercer los medios de comunicación social. Ahora bien, estas situaciones no deben causar extrañeza, más aún si se consideran los juegos de poder e influencia que se manifiestan en la toma de ciertas decisiones que van a afectar a amplios sectores de la sociedad.

 En tal sentido, y sin estar reñidos como una “necesaria actitud ética” que debe prevalecer en la resolución de conflictos; y en el manejo de los asuntos de la agenda gubernamental, el gerente público tiene que asumir una actividad acorde con los objetivos que se desean alcanzar, y debe estar dispuesto a negociar con otros actores del sector público en una situación de poder compartido y en un ambiente politizado.

 La Administración Pública exige constante coordinación

La gestión del sector público nacional requiere de adecuados mecanismos de coordinación intra e interinstitucional; a fin de viabilidad la ejecución de los distintos programas diseñados. En general, la presencia de la amplia heterogeneidad de organismos de diferente naturaleza jurídica y en ocasiones con un real solapamiento de funciones y actividades, ha venido dificultando la actuación eficiente del Estado frente a la mayoría de las demandas sociales y frente a la necesidad de lograr la resolución ordenada de los conflictos planteados. Este es otro reto para cualquier gerente público.

 

Finalmente, merece la pena mencionar la necesaria coordinación intergubernamental, que debe existir en el avance de la estrategia de descentralización que se ha venido desarrollando en las últimas administraciones gubernamentales; y ahora con mucha más razón por ser esta, un principio constitucional. En efecto, la descentralización implica una rearticulación de la gestión de las administraciones publicas de los tres niveles político-territoriales que conforman el Estado venezolano, de allí su importancia particular y especial.

En tal sentido, aspecto como: la correcta distribución de áreas funcionales entre los tres   niveles administrativos político-territoriales, el control de la gestión de los servicios transferidos, la información para el mantenimiento de las estadísticas nacionales; la ejecución de los lineamientos presupuestarios; entre otros aspectos, requieren de la implementación de mecanismos destinados para tal fin, como, por ejemplo: el denominado Consejo Federal de Gobierno.

 El entorno de la Administración Pública es conflictivo.

 La administración Pública venezolana en sus tres niveles federales, se encuentra como toda organización en un medio ambiente o entorno, donde se suceden una serie de tendencias de diverso tipo (como tendencias políticas, económicas, sociales, culturales; entre otras), y que en la actualidad son ampliamente conflictivas y conflictivas y constituyen un reto para sus capacidades de gestión.

Específicamente, las tendencias más relevantes son las siguientes:

La tendencia hacia el ilegitimación y desgaste natural de los gobiernos (nacionales, estadales, municipales).

Ø  Las crecientes demandas de la sociedad civil por la optimización de las políticas públicas.

Ø  Las crecientes expectativas de la población, por el incremento de las políticas de compensaciones, sin considerar sus costos.

Ø La aparición de nuevos actores sociales y políticos que buscan competir directamente con los niveles de gobiernos (nacionales, estatales y municipales); obviando los mecanismos establecidos.

La administración Pública es un medio ambiente débil institucionalmente

El sector público como organización se encuentra en una situación donde sus capacidades institucionales se encuentran disminuidas en sus distintos niveles organizativos y en sus sistemas funcionales, por ejemplo: la calidad del personal, la cantidad y la calidad en las distribución y gasto presupuestario, la organización los sistemas, la infraestructura, las tecnologías empleadas y el desarrollo de gerencias.

 

Otra mirada sobre el CLPP

 

El CLPP es parte expresa de la oferta de la democracia participativa y protagónica de la Constitución de 1999, mediante la cual se prometía impulsar una nueva forma de relación entre el Estado y la sociedad civil; con la apertura de un espacio institucional para su participación y por ende, establecer una arquitectura estatal más democrática, eficaz y transparente[1]. En ese sentido, el CLPP estaba directamente vinculado a tres aspectos fundamentales de la Constitución de 1999, como eran:

1.       el reconocimiento al derecho a la participación de la población en los asuntos públicos en la formación y gestión en los tres niveles político-territoriales de la República,

2.       el desarrollo de un sistema público-territorial para la planificación, coordinación y descentralización de programas, servicios y de la inversión pública que fluiría desde el poder nacional, hacia los estados y municipios y, de estos hacia asociaciones vecinales, entidades no gubernamentales y nuevos sujetos de descentralización y,

3.      la definición de una nueva institucionalidad pública para el municipio reorganizada con base a cuatro componentes funcionales: la función ejecutiva, la función legislativa, la función contralora y la función de planificación, representada en ese consejo local de planificación pública.

Visto de esta manera, el CLPP representaba un componente estratégico en la nueva conformación del Estado federal y descentralizado contenido en la Carta Magna. Un componente estratégico que arrancaba de la propia base territorial del poder público es decir, desde el municipio y, que además fundamentaba su actuación institucional bajo responsabilidad compartida entre el gobierno y la sociedad civil.

En este contexto, al CLPP le correspondía viabilizar la participación de los vecinos en los procesos de formación, ejecución y control de los asuntos públicos locales y, muy especialmente en los procesos de diseño, elaboración y control de la planificación para el desarrollo económico-social de sus municipios correspondientes. Mediante su actividad se trataría de promover una planificación municipal participativa, concertada y de cara al pueblo, y en la cual la interacción de los sectores no gubernamentales del municipio con las autoridades públicas electas (alcaldes, concejales y miembros de las juntas parroquiales), constituirían un asunto vital. En otras palabras, con el CLPP se pretendió alcanzar el desarrollo municipal como un producto consensuado entre todos los actores públicos y privados que hacen vida local. 

Transcurridos un poco más de veinticinco años de su creación (contados a partir de 1999), la percepción generalizada de su eficacia institucional ha sido negativa dentro del mundo municipalista tanto oficial como no gubernamental. Así pues, que todo parece indicar que el CLPP no cumplió con sus tres propósitos fundamentales; es decir, no fue el órgano efectivo para la participación ciudadana no logró contribuir de manera eficaz y eficiente en la consolidación del sistema público territorial de planificación y tampoco contribuyó al establecimiento efectivo de una nueva institucionalidad del poder público municipal en nuestro país.

En el ámbito municipal para una buena parte de los actores político-partidistas (alcaldes y concejales); así como también para líderes comunitarios y sociales e incluso para sectores académicos que se han acercado al tema, el CLPP representó un limitante burocrático para el ejercicio del gobierno local, señalando deficiencias de diseño institucional y también en algunos casos extremos, por ser valorados como una avanzada del Estado comunal, y orientado por ende, a la imposición de un sistema de planificación centralizada y a la eliminación de la autonomía municipal.

Ahora bien, de ser ciertas tales consideraciones ¿cuáles fueron los factores que determinaron el bajo rendimiento institucional y operativo de estos órganos constitucionales? ¿en realidad su funcionamiento no contribuyó a la participación de los ciudadanos en la planificación local? ¿qué responsabilidad tuvieron los actores políticos y comunitarios en el funcionamiento y resultados de estas instancias? ¿y, por último, podrían ser los valorados los CLPP como una institución para la gobernanza y desarrollo municipal en el marco de una nueva municipalidad de una Venezuela post-chavista, post-socialista, o por el contrario, en el marco del Estado comunal?

Una primera causa del cuestionamiento institucional del CLPP fue su aparición en medio de un clima político altamente polarizado como lo fueron los años 2001-2002 donde predominó un clima de intensa protesta social que culminó con los sucesos del 11, 12 y 13 de abril del año 2002. Por otra parte, la implementación del CLPP fue irremediablemente asociada a acción injerencista del Ejecutivo Nacional sobre la autonomía municipal. En tal sentido, la alta polarización política prevaleciente en ese momento agregado al “método centralista” que prevaleció en su implantación nacional logró que actores políticos locales y amplios sectores de la sociedad civil rechazaran -a priori-, su creación.

Al CLPP costó aceptarlo. De hecho, en el 2002 los alcaldes Saady Bijani (municipio San Francisco del estado Zulia) y Alexis Ortiz (municipio Diego Bautista Urbaneja del estado Anzoátegui) introdujeron demandas de nulidad ante el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) contra la primera Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, por considerar que con esa ley, se creaba una alcaldía paralela; aunque al final terminaron aceptando y apoyando la creación de sus respectivos consejos de planificación.     

Un segundo aspecto que cabe mencionar es la percepción errónea del CLPP como un mecanismo para la participación ciudadana, cuando en realidad representa algo más que eso. El CLPP no es un mecanismo de participación social equivalente a una asociación vecinal o una asamblea de ciudadanos; sino que constituye en sí mismo un órgano de cogobierno en ciertos asuntos públicos muy importantes como lo es el de la planificación del desarrollo municipal. EL CLPP es una entidad de naturaleza estatal, con su misión, sus atribuciones definidas, y con conformación organizativa claramente diferenciada y con reglas establecidas para la selección de integrantes. Además, el CLPP posee un presupuesto propio y una pequeña estructura de cargos. En síntesis, el CLPP es una entidad estatal, que si bien admite la inclusión de representantes de las comunidades y de la sociedad organizada; previo el cumplimiento de algunos requisitos legales, su naturaleza es pública y gubernamental.

Las decisiones de órganos estatales como el CLPP en los municipios o de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (CEPCPP) en sus estados correspondientes son vinculantes a la gestión sus respectivos ejecutivos. De allí que, la ley establezca responsabilidades a representantes de los ejecutivos municipal y estadal. Sin embargo, y quizás como una insuficiencia de la cultura política, la naturaleza del CLPP como entidad de cogobierno es ignorada u omitida con frecuencia, por las autoridades públicas locales, y también por la propia vanguardia de los movimientos sociales y vecinales de los municipios.

Un tercer comentario en este aspecto es el referido a las desviaciones que se han manifestado al momento de elegir a sus integrantes vecinales y sociales. En efecto, algunos alcaldes y/o alcaldesas sintieron amenazada la gobernabilidad de sus municipios con la llegada y obligatoria elección del CLPP. ¿Y por qué alcaldes sintieron amenazada la gobernabilidad de sus municipios? Sencillo. En mi opinión, les asusta la posibilidad de que la representación sectorial y comunitaria del nuevo organismo local “fuera opositora” a su gestión de gobierno. ¿Liderazgos locales débiles? ¿Persistencia de una cultura política “clientelar”? Al parecer, esa “racionalidad política” le resultaba incómodo tener a unos integrantes ciudadanos críticos en el órgano de planificación local. No había confianza entre los gobernantes locales y, sus electores y vecinos.

De hecho, la elección de representantes de la sociedad y de las vecindades ante el CLPP fue manipulada. Muchos de los primeros CLPP estuvieron integrados por empleados municipales o militantes del partido de gobierno local para garantizar la “gobernabilidad local”. En otras palabras, prevaleció un instinto de supervivencia política, que hizo que los procesos de elección de la representación de la sociedad civil se convirtieran en verdadero campo de batalla entre vecinos y militantes partidistas, o si se prefiere entre una participación imaginaria y una cooptación clientelar, o si se quiere, entre la aplicación de la Constitución formal y la aplicación de la Constitución real.

Una cuarta observación es que durante todo este tiempo no deja de causarme cierto asombro la tibia defensa del CLPP que hacen alcaldes y concejales en el marco de la defensa del municipio y de la propia Constitución Bolivariana (aún vigente). Esto me hace concluir que, esa instancia representa una incomodidad para los estamentos políticos locales. Y esa incomodidad la atribuyo a la naturaleza permeable a la participación social del CLPP y, por lo tanto, al empoderamiento ciudadano en una esfera de asuntos que hasta hace muy poco, se consideraban de estricto manejo y monopolio de los actores políticos tradicionales y de profesionales. No cabe duda que hay grandes diferencias entre discutir, evaluar y asignar o no, recursos públicos a determinadas demandas sociales frente a otras, con la presencia y bajo el escrutinio de las comunidades organizadas, sectores sociales y sus representantes. 

En Venezuela; aún hay municipios en los cuales el CLPP no sesiona ni funciona con la periodicidad establecida en su marco legal (debería sesionar, una vez al mes). Hay municipalidades donde el funcionamiento del CLPP es esporádico y sólo se activa para el cumplimiento de ciertas formalidades vinculadas a la aprobación del plan de inversión municipal, la consideración de proyectos de inversión local y a la aplicación anual del presupuesto participativo; sobre el cual me referiré más adelante.

Otro factor de la inoperatividad del CLPP reside en la débil conformación de su principal beneficiario: la representación vecinal y social. En efecto, los consejeros vecinales y sectoriales tienen una dedicación que es voluntaria, parcial y ad-honorem. Además, los voceros carecen de una arquitectura institucional que apoye sus iniciativas; pues la que existe suele estar controlada por factores políticos del municipio.

Por otra parte, los cargos de consejeros y consejeras se caracterizan por la ambigüedad de sus funciones y atribuciones; por lo cual se encuentran en franca “desventaja institucional” frente a la representación oficial y, solamente cuentan con su liderazgo social o sus capacidades técnicas, para ejercer una relativa presión ante el gobierno local e impulsar su visión del entramado municipal. 

Un aspecto importante a mencionar es que los representantes vecinales y sociales del CLPP se encuentran sujetos a la posible aplicación de la Ley Orgánica Anticorrupción (2014). Esa cualidad aplica a pesar de que no son autoridades públicas, ni tampoco administran recursos públicos de manera directa; pero si los asignan mediante la aprobación del plan anual de inversión municipal. En términos formales y también reales, la institucionalidad gubernamental no favorece a los consejeros y consejeras del CLPP. 

Otro detalle que llama la atención es lo poca y casi inexistente integración y participación en el CLPP de las redes nacionales de organizaciones no gubernamentales. Es muy raro, encontrar al activista y, menos aún a un directivo de organizaciones de la sociedad civil (OSC) integrando algún órgano de participación municipal como el CLPP, del ámbito estadal como los CEPLACOP y nada que decir sobre el Consejo Federal de Gobierno. Lo curioso de este hecho radica en que las OSC realizan eventualmente, estudios y seguimiento sobre la actividad de estos órganos de cogobierno prefiriendo mantenerse al margen de su ámbito institucional.     

La diatriba política casi siempre presente (y normal) entre los concejales y el alcalde y, entre los propios concejales entre sí también contribuye al debilitamiento institucional del CLPP. Como sabemos no siempre los alcaldes tienen mayoría en sus correspondientes Cámara Municipales e incluso el poseer una mayoría partidista afín, tampoco les garantiza una gestión gubernamental “apacible”. Ese “clima político” afecta sin lugar a dudas el funcionamiento del CLPP. Además, tanto los alcaldes como los concejales tienen una dinámica y agendas propias cuyas prioridades no siempre se ajustan al alcance institucional del CLPP y de sus consejeros vecinales ni les resultan de utilidad. Es decir, ¿cómo ocuparse del CLPP cuándo existen otros asuntos más urgentes que atender en el municipio?

El CLPP también ha sido usado como una “trinchera política” para hacer oposición a la gestión de los gobiernos locales. Al respecto, han existido múltiples casos donde las fuerzas partidistas que adversan en un determinado momento al alcalde de turno, han tratado de bloquear la gestión mediante la obstaculización de los planes y proyectos de inversión municipal y micro-local o también, con la interposición de recursos legales ante instancias jurisdiccionales para revertir decisiones del gobierno municipal.  

Los puntos anteriores nos llevan al terreno de la ética pública y al ejercicio o no de buenas prácticas gubernamentales. ¿Es plausible el reiterado incumplimiento de los mandatos constitucionales y legales referidos al poder público municipal y al CLPP; por parte de las autoridades públicas locales? ¿Acaso no supone un fraude al derecho a la participación de los ciudadanos el incumplimiento de las normas legales para el CLPP? Todo parece indicar que el “buen gobierno municipal” está lejos aún de ser alcanzado; pues los intereses partidistas, burocráticos y clientelares parecen imponerse sobre la “constitución formal”.

 

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[1] El Consejo Local de Planificación Pública se encuentra contemplado en el artículo 182 de la Constitución de 1999, que establece: se crea el Consejo Local de Planificación Pública, presidio por el alcalde o alcaldesa integrado por los concejales y concejalas, los presidentes o presidentas de las juntas parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad civil organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley.

Los medios de participación en el municipio

 

El municipio posee un conjunto de medios de participación popular de distinto alcance para que los ciudadanos; tanto de manera individual como colectiva manifiesten de manera autónoma su aprobación, rechazo, observaciones, propuestas, iniciativas, quejas, denuncias y en general su voluntad en asuntos de interés colectivo. Nuestra experiencia no indica que deben mejorarse la aplicación de los medios de participación, pues en nuestros recorridos por el país nos hemos encontrado que la población no los conoce o los considera poco útiles. Se pierden así posibilidades para el ejercicio pleno de la ciudadanía, el mejoramiento de la calidad de vida y el incremento de la gobernabilidad democrática en los municipios venezolanos. De paso, la participación no debe restringirse a mecanismos burocráticos y partidistas o a pequeños círculos. Por el contrario, a las instancias de participación deben tener acceso todos los ciudadanos y ciudadanas. Los gobiernos locales deben cumplir con su obligación de promocionar y difundir el uso de los medios de participación establecidos en el marco legal.

Lamentablemente, no existe en el país una evaluación precisa y completa de la aplicación, el alcance y la eficacia de las prácticas participativas impulsadas desde la sociedad civil o de las políticas públicas de participación en los municipios. Con esos estudios quizás, se podrían formular lineamientos para fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos locales en ese sentido. Pese a ello, no cabe duda, que el municipio continúa ofreciendo ventajas históricas y sociales como espacio territorial para impulsar una gestión incluyente, participativa y descentralizada. Esas ventajas deben ser aprovechadas para reforzar la gobernabilidad democrática municipal y la ciudadanía. Una de las formas más efectivas para defender la autonomía municipal es mediante la construcción de una ciudadanía consciente de sus derechos y exigente de una gestión gubernamental local abierta, cercana y transparente. Esa ciudadanía estará siempre defendiendo a sus municipios y sus autoridades legítimas.

Las alcaldías, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los CLPP en alianza con los ciudadanos deberían impulsar la revisión, diseño y lineamientos y ordenanzas en materia de participación que comprenderían los siguientes asuntos de interés local: la propia participación ciudadana, el acceso a la información ciudadana y la transparencia pública, la contraloría social, el presupuesto participativo, el gobierno electrónico, el enfoque de derechos para las políticas púbicas locales y los programas de inversión privada bajo el esquema de la responsabilidad social empresarial; entre otros.

 La descentralización y la participación ciudadana en el municipio

Un último aspecto relacionado con la participación ciudadana y el municipio se ubica en el tema de la descentralización de programas específicos de servicios públicos municipales a las comunidades y grupos vecinales organizados. Esta posibilidad se encuentra en directa concordancia con los postulados establecidos en el artículo 184 de la Constitución vigente (que comentamos al principio de este papel de trabajo); así como también con los aspectos referidos a los convenios de gestión establecidos en la Ley Orgánica del Poder Público.

La descentralización de programas y servicios hacia comunidades, grupos vecinales organizados -y ahora también consejos comunales-, supuso un avance significativo para el establecimiento de un nuevo marco de relaciones entre la sociedad organizada y el Estado. La descentralización y la transferencia de servicios y recursos serán reversibles. Entre los requisitos que deben demostrar las comunidades y grupos vecinales organizados se encuentran los siguientes:

 

1.- La capacidad legal

2.- La formación profesional o técnica en el área relacionada con el servicio

3.- Experiencia previa en la gestión de servicios públicos o en áreas afines al servicio solicitado

4.- Comprobación por certificación emitida por el municipio de los planes de formación ciudadana

5.- Comprobación por certificación emitida de curso en área

6.- Legitimidad ante la comunidad involucrada

7.- Presentación del proyecto

5 de julio de 1811, a 214 años de la Declaración de la Independencia

  

Con esa Declaración nació la Primera República y la sanción de la Constitución Federal.

El 5 de julio de aquel año en sesión especial se votó, fue declarada solemnemente la independencia absoluta de Venezuela. El pueblo en la celebración por la emancipación, se echó a las calles con entusiasmo.

No es sino hasta el 7 de julio de 1811 que se lee el “Acta Declaratoria de Independencia “, esa acta fue publicada el 14 de julio y firmada por los diputados el 17 de agosto en el libro de Actas del Congreso.

"Recordar la historia es bueno, aprender de ella es mejor"

Acerca de los actuales gobiernos locales no oficialistas

En las elecciones municipales para el período 2021-2025 las fuerzas no oficialistas alcanzaron la victoria en 120 alcaldías de las 335 existentes en el país. Sin embargo, de ese total no todas se mantuvieron; al poco tiempo varios alcaldes electos en plataformas alternas al partido del Gobierno Nacional, cambiaron de bando, otros fueron detenidos bajo diversas circunstancias y finalmente, después de las elecciones presidenciales del 28 de julio de 2024, otros de alcaldes fueron perseguidos y alguno detenidos debido a la política implementada por el gobierno nacional.

El resultado obtenido en el proceso electoral municipal de 2021 luce ahora inalcanzable para los sectores no oficialistas y democráticos atendiendo a las condiciones poco transparentes y la apatía electoral que predomina para las nuevas elecciones del 27 de julio.

Todo apunta a un nuevo mapa municipal dominado más ampliamente por el oficialismo; y por ende, proclive a la imposición de nuevas formas de control y gobierno local no basadas precisamente en la participación y el gobierno abierto.

Participación ciudadana y municipio

 

En el ámbito municipal, la acción de la ciudadanía se hace sentir con mayor frecuencia y rigurosidad; pues el gobierno local constituye -sin lugar a duda-, la representación estatal más cercana a las personas, a los vecinos, a los ciudadanos. De acuerdo a nuestra Carta Magna, el municipio constituye la “unidad política primaria de la organización nacional” e incluye la participación ciudadana en su gestión de gobierno (CRBV, artículo, 168). Visto de esta manera, el municipio es base de un Estado descentralizado y democrático.

El Poder Público Municipal está organizado con base a cuatros funciones; a saber: i) la función de gobierno y la administración municipal corresponden al alcalde o alcaldesa, quien es la primera autoridad civil del municipio y, por lo tanto, el jefe del gobierno en ese ámbito político-territorial (CRBV, artículo, 174); ii) la función legislativa y deliberante corresponde al Concejo Municipal (CRBV, artículo, 176); iii) la función de control le toca a la Contraloría Municipal (CRBV, artículo, 176); y, iv) la función de planificación se comparte con el Consejo Local de Planificación Pública (CRBV, artículo, 182).

A esta organización del Poder Público Municipal, se agrega la creación de mecanismos legales flexibles para que los municipios descentralicen y transfieran a comunidades y grupos vecinales organizados, aquellos servicios que puedan gestionar; previa demostración de su capacidad (CRBV, artículo, 184).

Las competencias de los municipios están consagradas de manera clara y precisa en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, sobre cada una de ellas se aplica la participación ciudadana. Esas competencias son las siguientes:

 

1.      La ordenación territorial y urbanística, el patrimonio histórico, la vivienda de interés social, el turismo local, los parques y jardines, las plazas, los balnearios y otros sitios de recreación, la arquitectura civil, nomenclatura y orden público.

2.    Vialidad urbana, la circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales y los servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.

3.   Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos del municipio.

4.  Protección del ambiente y cooperación en el saneamiento ambiental, el aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos y protección civil.

5.    Salubridad y atención primaria de la salud, los servicios de atención a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad, la educación preescolar, los servicios de integración familiar de la persona con discapacidad al desarrollo comunitario, las actividades e instalaciones culturales y deportivas, los servicios de prevención y protección, la vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal.

6.      Los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico, las alcantarillas, la canalización y la disposición de aguas servidas, los cementerios y los servicios funerarios.

7.   La Justicia de Paz, la prevención y protección vecinal y los servicios de policía municipal; conforme a la legislación nacional aplicable.

 

El proceso técnico de la participación en la gestión municipal

La participación ciudadana en la gestión gubernamental municipal, y en cada de sus competencias y atribuciones conlleva la realización de tres “procesos técnicos”. Cabe agregar que, en cuanto al ejercicio de la participación ciudadana la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) es muy precisa, no sólo porque un 25% del total de sus 282 artículos estén referidos de manera directa a este derecho ciudadano; sino que desde sus disposiciones generales se expresa esa intención institucional. Además, la arquitectura institucional del municipio está estructurada para relacionarse de manera abierta con sus ciudadanos.

Desde un punto de vista “técnico-institucional”, la participación en la gestión pública local no difiere tanto de los métodos de aplicación en el ámbito nacional y estadal; salvo por sus dimensiones y su relevancia. En tal sentido, podemos recordar que esos procesos son similares:

1.- la participación en la formación de programas públicos,

2.- la cogestión de esas políticas y programas y,

3.- la participación en el control de la ejecución de políticas públicas.

La incidencia ciudadana en la formación de los asuntos públicos se realiza mediante la presentación de iniciativas, propuestas, recomendaciones e incluso proyectos a las autoridades públicas; por parte de los ciudadanos. La cogestión de programas y políticas se realizará por medio de mecanismos de cogestión, establecimiento de convenios de gestión, la descentralización y la privatización. Mientras que el control ciudadano de la gestión gubernamental conlleva la fiscalización y evaluación de la actividad institucional, en cuanto a la ejecución de determinados programas gubernamentales.

La cercanía del gobierno municipal con sus ciudadanos, ofrece la oportunidad de incentivar los procesos participación ciudadana en cada uno de sus componente funcionales (ejecutivo, legislativo, control y de planificación) contribuyendo a que la gestión gubernamental local sea más transparente y democrática; y propicie un mayor aprovechamiento de las potencialidades y recursos territoriales y así propiciar el desarrollo de la entidad.