El medio ambiente
natural de los gerentes públicos está constituido por las organizaciones
públicas. En otras palabras, el campo diario de este segmento del subsistema de
recursos humanos del Estado venezolano es la suma de organizaciones que
conforman el sector público. De tal manera, que la Administración Pública
Nacional, la correspondiente a las entidades federales (los estados) y la
administración de los municipios en sus diversos niveles y modalidades
(central, desconcentrada, y descentralizada funcional y/o territorialmente) son
la referencia obligada y distintiva para la actuación de los gerentes, Porque
ellos son sin lugar a dudas; quienes representan un estricto fenómeno organizacional,
con responsabilidades específicas y con mandatos a veces difusos y sujetos
siempre (por mandato legal), a la presentación de resultados concretos.
¿Pero cuáles son
las características de ese medio ambiente organizacional, de donde son parte
los gerentes públicos y a que deben su razón de ser? La Administración Pública posee
unas características propias que determinan su rendimiento institucional y
condicionan la actuación de los gerentes públicos. Las enumeraciones a
continuación:
·
La Administración Pública es una organización
Las organizaciones
son un producto humano y constituyen simple medios para alcanzar unos fines
predeterminados. Las organizaciones siempre han estado presentes a lo largo de
la historia del hombre, desde las primeras hondas de cazadores hasta las
actuales y en diversas formas de sistema políticos.
La administración Pública
como ya hemos afirmado constituye por excelencia el instrumento de gobierno de
cualquier Estado. Así también, la Administración Pública es una organización
con características propias y distintas a otras organizaciones competentes del
entorno societal y del propio Estado por la naturaleza de su misión, sus
objetivos, sus funciones y sus productos 8otras organizaciones del Estado
venezolano son, por ejemplo: el Tribunal Supremo de Justicia, el Poder Moral o
la Asamblea Nacional).
Además, como cualquier
organización, la Administración Pública constituye un sistema abierto que se
encuentra en directa relación con un medio ambiente bien determinado. Para
ello, las agencias gubernamentales por su propia razón de ser (La Misión,
otorgada por mandato legal) deben establecer una serie de procesos internos,
técnicos y políticos (Capacidades Institucionales: donde los gerentes
públicos forman parte importante de las mismas) que les permita responder a las
demandas provenientes de la sociedad (Medios Ambiente); a través
de la política pública.
Por último, habría
que agregar que también (y para los efectos que nos ocupa), la Administración Pública,
dentro de su organicidad posee distintos niveles funcionales tanto para la toma
de decisiones como para la acción administrativa; a saber;
Niveles de Dirección Superior: responsable por
la formación, coordinación, supervisión y control de las políticas globales y
sectoriales; y de la acción de tutela sobre los entes adscritos.
· Nivel de Asesoría y Apoyo: responsable por
las políticas y acciones dirigidas a facilitar la actuación de toda la
organización.
· Nivel Sustancias u Operativos: responsable de
la formulación y ejecución de las políticas, programas y proyectos sectoriales
bajo su responsabilidad.
·
La Administración Pública es compleja; y ahora además es
participativa
En nuestro país,
la Administración pública presente una gran complejidad organizacional Este
hecho se refleja en:
·
La existencia de tres niveles de administración pública
claramente diferenciados y con grados diferentes de desarrollo institucional;
como son: la administración pública nacional y las correspondientes a las
entidades federales menores como los estados y municipales.
· La diversidad de formas asociativas con “naturaleza
jurídica” distintas, que existen en los niveles del aparato gubernamentalmente.
·
El altísimo número de organismo públicos existentes. Con
el agregado de que es difícil conocer con exactitud la cantidad de agencias
gubernamentales que operan en los tres niveles político-territoriales, en el
presente. De hecho, con la nueva conformación orgánico-funcional que se
desprende de la Constitución de 1999, puede inferirse que las estructuras
administrativas tenderán a incrementarse.
· Las nuevas formas de relación con la sociedad civil que
se establecen tanto en la Constitución Nacional, como en el proyecto de Ley
Orgánica de la Administración Pública; aprobado recientemente en primera
discusión por la Asamblea Nacional.
La
Administración Pública Nacional: es el brazo gubernamental que ha adquirido mayor
desarrollo administrativo, debido al modelo centralista de desarrollo político,
económico y social emprendido en el país desde 1958 y hasta 1989, cuando se
inicia en firme la ejecución en firme de la estrategia de descentralización política
y administrativa; y ahora refrendado en nueva Constitución de 1999.
El número de
organismos públicos pertenecientes a la administración pública nacional, se
estima en la actualidad en no menos de trescientos(300), sin que esta pueda
considerarse muy confiable, sino más bien referencial; pero que nos da luces sobre la enorme complejidad
de este segmento del sector público venezolano, en atención a los múltiples procesos técnicos, administrativos y
políticos que se desarrollan en su interior y en correspondencia con las
demandas, que la sociedad formule en función de sus intereses.
En términos
generales y organizativos, la Administración Pública Nacional está conformada
fundamentalmente de la siguiente manera:
Ø
Nivel de Dirección Superior: El presidente de
la República, la Vice-Presidenta de la República, el Consejo de ministros, los ministros
y los Vice-Ministros.
Ø
Nivel de Asesoría, Deliberación y Consulta: El Consejo Federal
de Gobierno, la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado el
Consejo de Defensa de la Nación, los Gabinetes Sociales, las Comisiones
Presidenciales y los Consejos Nacionales.
Ø
Nivel Sustantivo u Operativo: Ministerios,
Vice-Ministros y sus entes adscritos como los Institutos Autónomos, las
Empresas del Estado, las Fundaciones y las Asociaciones Civiles.
La
Administración Pública Estadal: (24 Gobernaciones) representa un
nivel gubernamental que ha venido cobrando de manera continua y progresiva
relevancia y una mayor importancia estratégica para el desarrollo del país,
debido al proceso de descentralización político-territorial. (iniciando en
1989). Este nivel administrativo es determinante en el establecimiento de una
complejidad orgánica y funcional del sector público venezolano. Cabe agregar
que estas instancias de gobierno aun adolecen de un conjunto de deficiencias
conceptuales y estratégicas en su marco jurídico, financiero e institucional
que reclaman una urgente atención, si se quiere seguir agilizando la
implantación de un modelo de gestión pública descentralizada.
Para completar
esta breve panorámica que hemos querido presentar, debemos indicar que tanto a
nivel estadal, como a nivel municipal existe también un amplio
espectro de organismos autónomos, fundaciones, empresas y entidades
financieras. Estas organizaciones (que suelen ser una réplica organizativa del
nivel nacional) completan un cuadro organizacional y funcional extremadamente
complejo y disperso institucionalmente, que reclama y exige (generalmente sin
ser atendido) elevadas capacidades de gerencia para su administración
eficiente.
Por último, como
un elemento novedoso, que va también a determinar un mayor nivel de complejidad
del funcionamiento del sector público lo constituye la seri de mandatos
contenidos en la nueva Constitución de 1999. En efecto, nueva carta define y
establece el “carácter participativo” de la gestión gubernamental; a
través de los siguientes articulo:
ü
Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho de
participar libremente en los asuntos públicos, gubernamentales o por medio de
sus representantes.
ü
Artículo 70. Son medios de participación y protagonización del
pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos
públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, la
iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la
asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter
vinculante, entre otros; y en lo social y económico. Las instancias de atención
ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas
incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa
comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua
cooperación y la solidaridad.
ü
Artículo 166. En cada estado
se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas,
presidido por el Gobernador o Gobernadora e integrado por los alcaldes o alcaldesas,
los directores o directoras estadales de los ministerios y la representación de
los legisladores elegidas por el estado a la Asamblea Nacional, del Consejo
Legislativo, de los concejales o concejalas y de las comunidades organizadas,
incluyendo las indígenas donde las hubiere. El mismo funcionara y se organizara
de acuerdo con lo que se determine la ley.
ü
Artículo 182.
Se crea el Consejo Local de Planificación Publica, presidido por el alcalde o alcaldesa
e integrado por los concejales o concejalas, los presidentes o presidentas de
las Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de
la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la
ley.
ü
Artículo 184. L ley creara
mecanismos abiertos y flexibles para que los estados y los municipios
descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados,
los servicios que estos gestionen, previa demostración de su capacidad para
prestarlos:
1. La transferencia de servicio en materia de salud
transferencia de servicios, ambiente, mantenimiento de áreas industriales,
mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal,
construcción de obras y prestación de servicios público. A tal efecto, podrán establecer
convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de
interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad.
2. a participación de las comunidades y ciudadanos y
ciudadanas a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no
gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las
autoridades estatales y municipales encargadas de la elaboración de los
respectivos planes de inversión; así como en la ejecución, evolución, y control
de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.
3. La participación en los procesos económicos estimulando las expresiones de la economía
social: tales como cooperativas, cajas de ahorros mutuales y otras formas
asociativas.
4.
La participación de los trabajadores y trabajadoras y
comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos
autogestionarios y cogestionaríos.
5.
La creación de
organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios como fuentes
generadoras de empleos y de bienestar social, propendiendo a su permanencia
mediante el diseño de políticas donde aquellas tengan participación.
6.
La creación de nuevos sujetos de descentralización a
nivel de parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades los fines de
garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos
locales y estadales y, desarrollar procesos autogestionarios y cogestionaríos
en la administración y control de los servicios públicos estadales y
municipales.
7.
La participación de las comunidades en actividades de
acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de estos a la
población.
La Administración Pública está ampliamente reglamentada.
Otro elemento
formal que hay que considerar en un primer acercamiento a la Administración Pública
como organización, y como medio ambiente natural de los gerentes públicos es su
característica típica de ser un conglomerado organizacional altamente
reglamentado y normalizado.
En efecto, el
aspecto legal constituye un elemento sustancial en la gestión de los organismos
públicos venezolanos. Existe un conglomerado de leyes, decretos y reglamentos
que están dirigidos, teóricamente, a reducir la discrecionalidad, a
establecer controles, y a garantizar resultados sobre la acción administrativa de
los mismos; tales como: la Ley Orgánica de Administración Financiera (nueva y
vigente); la Ley Orgánica Publica y (aprobada en primera discusión en la
Asamblea Nacional); y otras aún vigentes, pero que en su momento serán
seguramente reformadas como la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
la Ley Orgánica de Salvaguarda de Patrimonio Público, la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, la Ley de Carrera Administrativa, la Ley
Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica de Descentralización y
Transferencia de Competencias.
Ahora bien, lo
verdaderamente importante es entender que el marco regulatorio determina
la misión, las competencias y las atribuciones de nuestros entes públicos.
Así que la presencia del mismo es indispensable. Quizás, el elemento
disfuncional en la aplicación del ordenamiento judicial de la Administración
Pública viene dado por su excesiva tendencia a normatizar y procedimientos,
de forma y fondo, engorrosos e innecesarios.
La Administración Pública es un contexto politizado.
La Administración Pública
es un verdadero “campo de batalla”, donde a diario se enfrentan diferentes
concepciones y enfoques para resolver los asuntos públicos, así como también, los
más diversos intereses institucionales, partidistas y/o clientelares para
avanzar un proyecto u obtener una mayor tajada en el presupuesto. Además, debe
recordarse que el sector público es extremadamente abierto y susceptible a la
opinión pública, la opinión del público, y la presión que puedan ejercer los
medios de comunicación social. Ahora bien, estas situaciones no deben causar
extrañeza, más aún si se consideran los juegos de poder e influencia que se
manifiestan en la toma de ciertas decisiones que van a afectar a amplios
sectores de la sociedad.
En tal sentido, y sin estar reñidos como una “necesaria
actitud ética” que debe prevalecer en la resolución de conflictos; y en el
manejo de los asuntos de la agenda gubernamental, el gerente público tiene que
asumir una actividad acorde con los objetivos que se desean alcanzar, y debe
estar dispuesto a negociar con otros actores del sector público en una
situación de poder compartido y en un ambiente politizado.
La Administración Pública exige constante coordinación
La gestión del
sector público nacional requiere de adecuados mecanismos de coordinación intra
e interinstitucional; a fin de viabilidad la ejecución de los distintos
programas diseñados. En general, la presencia de la amplia heterogeneidad de
organismos de diferente naturaleza jurídica y en ocasiones con un real solapamiento
de funciones y actividades, ha venido dificultando la actuación eficiente del
Estado frente a la mayoría de las demandas sociales y frente a la necesidad de
lograr la resolución ordenada de los conflictos planteados. Este es otro reto
para cualquier gerente público.
Finalmente, merece
la pena mencionar la necesaria coordinación intergubernamental, que debe
existir en el avance de la estrategia de descentralización que se ha venido
desarrollando en las últimas administraciones gubernamentales; y ahora con mucha
más razón por ser esta, un principio constitucional. En efecto, la
descentralización implica una rearticulación de la gestión de las
administraciones publicas de los tres niveles político-territoriales que
conforman el Estado venezolano, de allí su importancia particular y especial.
En tal sentido,
aspecto como: la correcta distribución de áreas funcionales entre los tres niveles administrativos
político-territoriales, el control de la gestión de los servicios transferidos,
la información para el mantenimiento de las estadísticas nacionales; la
ejecución de los lineamientos presupuestarios; entre otros aspectos, requieren
de la implementación de mecanismos destinados para tal fin, como, por ejemplo:
el denominado Consejo Federal de Gobierno.
El entorno de la Administración Pública es conflictivo.
La administración Pública
venezolana en sus tres niveles federales, se encuentra como toda organización
en un medio ambiente o entorno, donde se suceden una serie de tendencias
de diverso tipo (como tendencias políticas, económicas, sociales, culturales;
entre otras), y que en la actualidad son ampliamente conflictivas y
conflictivas y constituyen un reto para sus capacidades de gestión.
Específicamente,
las tendencias más relevantes son las siguientes:
La tendencia hacia el ilegitimación y desgaste natural de
los gobiernos (nacionales, estadales, municipales).
Ø
Las crecientes demandas de la sociedad civil por la
optimización de las políticas públicas.
Ø
Las crecientes expectativas de la población, por el
incremento de las políticas de compensaciones, sin considerar sus costos.
Ø La aparición de nuevos actores sociales y políticos que
buscan competir directamente con los niveles de gobiernos (nacionales, estatales
y municipales); obviando los mecanismos establecidos.
La administración Pública es un medio ambiente débil
institucionalmente
El sector público
como organización se encuentra en una situación donde sus capacidades
institucionales se encuentran disminuidas en sus distintos niveles
organizativos y en sus sistemas funcionales, por ejemplo: la calidad del
personal, la cantidad y la calidad en las distribución y gasto presupuestario,
la organización los sistemas, la infraestructura, las tecnologías empleadas y
el desarrollo de gerencias.
