Introducción
El propósito de este papel de trabajo, es aportar
información que incentive; tanto a los actores gubernamentales como a aquellos
dirigentes comunitarios y sociales, a impulsar el desarrollo y fortalecimiento
de la gestión pública municipal en un marco de democratización,
descentralización y participación de acuerdo al marco constitucional; aún
vigente en el país. Lo planteamos así, porque estamos convencidos que una
gestión gubernamental basada en esos valores contribuirá al fortalecimiento
democrático de la ciudadanía, del municipio y de la propia República.
El documento parte de un recorrido breve sobre algunos aspectos
sustanciales del contexto jurídico-institucional donde se ubica la
participación ciudadana como un derecho humano; para luego relacionarlo con la
gestión de gobierno, la descentralización y las formas organizativas para su
práctica. Seguidamente, presentamos una visión de la participación en el ámbito
municipal; sus métodos y sus medios participativos.
Por último, presentamos un conjunto de
recomendaciones institucionales –ni únicas ni indiscutibles-; pero que se
consideran necesarias para la defensa y el relanzamiento de un derecho
ciudadano consustanciado a la esencia de la democracia plural y al ejercicio
pleno de la ciudadanía.
El derecho a la participación y la gestión pública
La construcción de ciudadanía supone una relación directa
con el desarrollo de espacios para el ejercicio pleno de los derechos humanos.
Por lo tanto, la construcción de ciudadanía está directamente vinculada con el
ejercicio al derecho que tienen las personas de participar en los asuntos
públicos. Y en efecto, la participación ciudadana es el derecho mediante el
cual, los ciudadanos en forma directa o mediante sus expresiones asociativas y,
también por intermedio de sus representantes, inciden en ciertos procesos
estatales definitorios de políticas públicas y de decisiones
gubernamentales.
La participación en los asuntos públicos comprende un
ejercicio de la ciudadanía ante el Estado de manera directa o a través de sus
representantes; en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna. En tal
sentido, ciudadanía y participación son condiciones unidas e integradas a una
visión democrática de la sociedad, como espacio para la evolución plena de las
personas en libertad, paz y solidaridad.
La participación ciudadana -como un derecho humano-, se
encuentra reconocida en distintos tratados internacionales del Derecho
Internacional Público; tales como: la Declaración Universal de los Derechos
Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (1966),
la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Carta Democrática
Interamericana (2001) y la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en
la Gestión Pública (2009).
De la misma manera, la participación se encuentra
contemplada como un derecho específico en la relación de las personas con su
entorno social inmediato; es decir, con las ciudades con lo cual se refuerza el
vínculo y la corresponsabilidad entre la ciudadanía y las autoridades
gubernamentales locales en el tratamiento de los asuntos públicos. En ese
contexto, podemos citar algunos tratados; a saber: Carta Europea de Salvaguarda
de los Derechos Humanos en Ciudad (2000), la Carta Mundial al Derecho a la
Ciudad (2001), la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad
(2010), la Carta Social de Las Américas (2012), la Carta de los Derechos
Humanos en la Ciudad de Gwangju (2012), la Carta Ciudadana impulsada por las
“Comunidades Democráticas” (2016) y también la Declaración de París para el
Gobierno Abierto (2016).
En el caso venezolano, el derecho a participación en un
mandato transversal contenido en la Constitución de la República Bolivariana
que determina naturaleza participativa de la gestión del Poder Público, en tres
niveles político-territoriales de la República. La Constitución Bolivariana
reconoce el derecho a la participación en 37% de sus artículos; convirtiéndolo
en un valor supremo y estratégico de su contenido. Al respecto,
citaré algunos artículos de la Carta Magna para ilustrar la trascendencia y
vigencia del mandato participativo en el Estado venezolano.
El artículo 6 constitucional nos indica la naturaleza
participativa de las instituciones gubernamentales del Estado venezolano. Veamos
a continuación.
“El
gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas
que lo componen es y será siempre democrático, participativo,
electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos
revocables”.
De tal manera, se establece en las bases del gobierno que
regirá al país su carácter participativo. En otras palabras, el pueblo es un
agente activo en los procesos de toma decisión gubernamental. También de
nuestra Carta Magna y a los efectos directos del presente trabajo merece la
pena citar el artículo 62 que define el derecho a la participación en los
asuntos públicos. Veamos:
“Todos
los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho a participar libremente en los
asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o
elegidas”.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y
control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo
que garantice su complemento desarrollo, tanto individual como colectivo. Es
obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las
condiciones más favorables para su práctica”
Ahora bien, así como el Texto Fundamental consagra el
derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos como un derecho,
también lo define como un deber ciudadano en su artículo 132, veamos:
“Toda
persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar
solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país, promoviendo y
defendiendo los derechos humanos como fundamento de la convivencia democrática
y de la paz social”.
De esta manera, la participación ciudadana es considerada en
nuestro marco regulatorio como un derecho y un deber; pero además representa un
eje transversal de la acción del Poder Público nacional, estadal y municipal.
Nuestra Constitución nos brinda un marco jurídico para la participación
ciudadana que supone a la vez, un nuevo paradigma para el funcionamiento
de la gestión gubernamental en forma democrática, descentralizada,
desconcentrada, incluyente y responsable. Bajo este nuevo paradigma jurídico-institucional,
la participación debería potenciar el ejercicio de la ciudadanía como la
expresión del posicionamiento de la población, en torno a las posibilidades de
incidir en los procesos gubernamentales que afectan o puedan afectar su calidad
de vida inmediata.
Partiendo de los artículos 6 y 62 constitucionales, podemos
afirmar que la participación ciudadana representa un mandato constitucional que
cruza de manera transversal las competencias y atribuciones del Poder Público
nacional, estadal y municipal; y también nos permite considerar que esa
participación se convierte en un nuevo paradigma de gestión pública ya que
impulsa la incidencia ciudadana en la formación, ejecución y control de los
asuntos públicos. Pero en términos específicos, ¿cómo se concreta ese derecho
constitucional?
En principio, la gestión de los asuntos de interés colectivo
por parte del Poder Público implica la realización de tres (3) eventos técnicos
diferentes y sucesivos; pero unidos entre sí. Esos tres eventos técnicos son
los siguientes:
1.- la formación de políticas públicas, entendida como el proceso
de interacción política, que se da en el interior del Estado y que modela la
formulación de objetivos, el modo en que se implementarán las acciones públicas
dirigidas a alcanzar los objetivos previstos y los criterios de control y de evaluación de esa política.
2.- la ejecución de esas políticas públicas,
definida como la puesta en marcha de las decisiones promovidas por el Estado en
el terreno real; las cuales buscan solucionar de manera (al menos parcial), el
asunto que generó esa intervención estatal. La ejecución de las políticas
públicas se materializaría de diversas maneras y por medio de distintos medios
que pueden incluir o no, la participación de agentes no estatales; y,
3.- el control de las ejecutorias gubernamentales;
entendido como la vigilancia, fiscalización y seguimiento de los procesos de
formación y ejecución de las políticas públicas. Acá cabe agregar, que tal
control y fiscalización de las políticas públicas la realizan otras entidades
estatales como la Asamblea Nacional (control parlamentario) o la Contraloría
General de la República (control administrativo). Sin embargo, el mencionado
artículo 62 de la Constitución Nacional otorga el derecho a los ciudadanos de
ejercer ese control, que suele denominarse contraloría social.
El derecho que consagra la Constitución del año 1999, es la
participación de los ciudadanos en cada uno de esos procesos técnicos
(formación, ejecución y control) que se suceden en las distintas ramas del
Poder Público; a saber:
.- en el Poder Ejecutivo que comprende a la administración
pública nacional, a las gobernaciones o administraciones públicas estadales y a
las alcaldías o administraciones públicas municipales.
.- en el Poder Legislativo, que abarca a la Asamblea
Nacional como máxima instancia legislativa y de control político de la
República, a los Consejos Legislativos Estadales y a los Concejos Municipales.
.- en el Poder Judicial, constituido por el Tribunal
Supremos de Justicia, sus niveles estadales y sus circuitos judiciales.
.- en el Poder Electoral que comprende sus juntas
electorales nacionales, estadales y municipales, más el importante y fundamental
agregado que supone la co-administración ciudadana de los Centros Electorales y
de las Mesas de Votación, allí ubicados y,
.- en el Poder Ciudadano (Consejo Moral
Republicano), constituido por la Fiscalía General de la República, la
Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo y, sus niveles
desconcentrados territorialmente.
El derecho a la participación ciudadana consagra la
posibilidad de interacción de la ciudadanía con las distintas ramas del Poder
Público (según su especificidad); mediante la presentación de diagnósticos,
solicitudes, propuestas y proyectos de inversión o también mediante la
participación de las personas en los procesos de formación de leyes nacionales,
de leyes estadales o de ordenanzas municipales. Tan sólo por
mencionar algunos casos.
Participación ciudadana y descentralización
Bajo estas premisas jurídicas e institucionales que hemos
considerado hasta ahora, creo que se puede concluir también que la
participación ciudadana, además de un derecho humano y de un mandato
constitucional, representa -sin lugar a duda-, una forma de democratizar la
gestión de gobierno y de impulsar una mayor cercanía y transparencia en la
relación entre el Estado y la ciudadanía. Esa democratización de la gestión
pública por medio de la participación ciudadana se relaciona de manera directa
con otro principio constitucional como es la descentralización.
Venezuela es un Estado Federal (CRBV, artículo 6) que admite
la existencia de distintas unidades político-territoriales autónomas y con
personalidad jurídica propia como son los estados y los municipios. Ese poder
federal se viabiliza por medio de la descentralización; y la descentralización
implica el acercamiento los
espacios de decisión pública a los ciudadanos desde el punto de vista
territorial.
El nuevo modelo federal venezolano
trajo la propuesta de crear “nuevos sujetos de descentralización”; considerando
para ello a las entidades estatales como no estatales (CRBV, artículo 184). La
Carta Magna estableció que, tanto los estados como los municipios se encuentran
obligados a impulsar la creación de nuevos sujetos de descentralización en las
parroquias, en las comunidades, en los barrios y las vecindades. La
descentralización de programas y servicios hacia las comunidades organizadas y
las organizaciones no gubernamentales supone el reconocimiento para los
gobiernos de estados y municipios del ejercicio de la gestión gubernamental con
la participación de distintas expresiones asociativas no gubernamentales,
asociaciones vecinales y comunitarias.
En el artículo 184 constitucional, se
considera como áreas susceptibles y prioritarias para ser descentralizados
aquellos programas y servicios relacionados con el ambiente, la cultura, la
construcción de obras y prestación de servicios públicos, la conservación de
áreas urbanas, el deporte, la educación, el mantenimiento de áreas
industriales, la prevención y seguridad vecinal y los servicios de salud
industrial. El mecanismo constitucional previsto para realizar la transferencia
es el establecimiento de compromisos de gestión, entre el Poder Público (estado
y/o municipio) y los “nuevos sujetos de descentralización”, previa comprobación
de sus capacidades institucionales de estos últimos. Por otra parte, se
favorecerá la economía social y la creación de cooperativas, cajas de ahorro y
de empresas comunitarias y de mecanismos de autogestión y cogestión para la
prestación de servicios con los trabajadores.
Un último elemento trascendente y que
debe ser resaltado, del 184 constitucional, es el derecho que consagra la
participación de los ciudadanos, por medio de asociaciones vecinales y de
organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión
ante las autoridades de los estados y los municipios; así como también de la
ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios
públicos. Con ello se fundamenta el ejercicio del presupuesto participativo y
de la contraloría social como mecanismos de pleno de derecho
participativo.
En resumen, la relación de la
participación ciudadana y la descentralización otorga un sentido estratégico
para el desarrollo democrático de la propia República. Ese sentido estratégico
pasa el establecimiento una relación de cercanía, eficacia, rendición de
cuentas y transparencia entre el Poder Público (tanto nacional y, en este caso
estadal y municipal) y la ciudadanía.
Participación ciudadana y las formas
asociativas para su práctica
Un comentario adicional -y no por ello,
poco importante- está referido al reconocimiento jurídico de las posibilidades
diversas y autónomas de asociación que tienen los ciudadanos y las comunidades
para el ejercicio del derecho a la participación. Esa diversidad comprende los
ámbitos político, social, económico y comunitario. Citaremos algunos
casos.
En cuanto a derecho a la libre
asociación, el Texto Fundamental, reconoce en el artículo 52, ese derecho para
todos los ciudadanos. Veamos.
“Toda persona tiene el derecho a asociarse con
fines lícitos, de conformidad con la ley. El Estado está obligado a facilitar
el ejercicio de este derecho”
Así el derecho a la libre asociación entre ciudadanos,
comunidades y sectores sociales supone su capacidad plena para diagnosticar y
emprender soluciones de asuntos propios, con independencia del Estado,
considerando el beneficio de sus intereses y de los intereses de la
colectividad; de acuerdo a las leyes y, por supuesto, al marco constitucional
vigente.
Por otra parte, el derecho a la asociación política está plasmado
en el artículo 62 constitucional:
“… Todos los
ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines políticos,
mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección… Los
ciudadanos y ciudadanas, por iniciativa propia y, las asociaciones con fines
políticos, tienen derecho a concurrir a procesos electorales presentando
candidatos… Las direcciones de las organizaciones con fines políticos no podrán
contratar con entidades del sector público…”
Mientras el derecho a la asociación de los trabajadores y
comunidades para desarrollar actividades económicas, es expresamente reconocido
en el artículo 118 de la CRBV. Veamos.
“Se
reconoce el derecho de los trabajadores y trabajadoras, así como de la
comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo,
como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas
asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de
conformidad con la ley. La ley reconocerá las especifidades de estas
organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo
asociado y su carácter generador de beneficios colectivos. El Estado promoverá
y protegerá estas asociaciones, destinadas a mejorar la economía popular y
alternativa”
También la diversidad y la autonomía de los medios y de las
expresiones asociativas de la población para el ejercicio de la participación,
son recogidas de manera expresa en el artículo 70 de la Constitución
Bolivariana, que determina:
“Son
medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía,
en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta
popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional
y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas
decisiones serán vinculantes, entre otras; y en lo social y económico: las
instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las
cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas
de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los
valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las
condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación
previstos en este artículo.”
A los medios de asociación y participación destacados,
habría que agregar las organizaciones no gubernamentales y las
asociaciones vecinales mencionadas en el artículo 184 de la Carta
Magna.
Otras formas de asociación y participación de naturaleza
económica y social que se propone promover y proteger el Estado venezolano son
las referidas a la pequeña y mediana industria y a la empresa familiar. Al
respecto, veamos el artículo 308 de la Carta Magna.
“El
Estado protegerá y promoverá la pequeña industria, las cooperativas, las cajas
de ahorro, así como también la empresa familiar, la micro-empresa y cualquier
forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo
régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo
económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la
capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno.”
Al margen de los supuestos constitucionales, la figura
organizativa para la participación ciudadana que ha tenido mayor impacto
político, económico y social y, mayor alcance territorial han sido -sin lugar a
duda- la de los Consejos Comunales. Los Consejos Comunales se originaron en el
año 2002; a raíz de la creación de los Consejos Locales de Planificación
de Planificación Pública (CLPP), como parte de los mismos; según su ley
de creación.
Posteriormente en el año 2006, el Gobierno Nacional separó a
los Consejos Comunales, del entrono institucional de los Consejos Locales de
Planificación Pública (CLPP) y, por lo tanto, los separa también de los
municipios, adscribiéndolos de manera directa al Ejecutivo Nacional. Para ello,
la Asamblea Nacional aprueba Ley Orgánica de los Consejos Comunales que
regiría su creación y operatividad (Gaceta Oficial N° 5.806 Extraordinario, de
fecha 10 de abril de 2006).
En las posteriores reformas de la Ley de los Consejos
Comunales -sobre todo a partir de la derrota del gobierno en el referendo del
2007-, el Ejecutivo Nacional distorsiona progresivamente el carácter ciudadano
de los Consejos Comunales y los convierte en apéndice del Estado y, sobre
todo, de una parcialidad política. En diciembre de 2009, la Asamblea Nacional
aprueba una promulga una nueva la Ley Orgánica de los Consejos Comunales,
se transforman a estos en medios para “la construcción de nuevo modelo
de sociedad socialista”. (Gaceta Oficial N°39.335 de fecha 28 de diciembre
de 2009).
La cantidad de Consejos Comunales es un misterio; pues no se
conocen cifras confiables. Sin embargo, distintos investigadores académicos
coinciden en que existirían aproximadamente unos 42.000 Consejos Comunales en
todo el país. Sobre su operatividad tampoco se tiene información precisa por lo
complicado que resulta emprender un estudio que cubra un segmento
representativo. En todo caso y, en cuanto al acceso a recursos económicos, los
Consejos Comunales obtuvieron desde 2006 un volumen importante de recursos
financieros. Lo cierto es que, los Consejos Comunales tienen acceso al 30 % de
los recursos que el Consejo Federal de Gobierno (CFG) destina para el
financiamiento de proyectos comunitarios en todo el país.
Un hecho relevante del surgimiento y consolidación de los Consejos
Comunales como medio de participación es que fueron impulsados desde el seno de
Estado y, más específicamente por el gobierno central y toda su estructura
institucional. Esta cualidad los convirtió en una opción organizativa dominante
en diferentes municipios del país, y en sus respectivas urbanizaciones,
barriadas y caseríos.
Frente a los Consejos Comunales, el resto de las
innumerables organizaciones de la sociedad civil a nivel local (sea con
jurisdicción municipal, parroquial o barrial) quedaron relegadas o cuando no,
perseguidas por no suscribir el modelo socialista. Cabe agregar que, aquellos
Consejos Comunales que no comulgaran con el gobierno central o sus operadores
políticos locales, quedaron excluidos del acceso a los recursos públicos y, ni
siquiera, se les permitió su inscripción en el Ministerio encargado de esa
función. Su aparición en el escenario de la relaciones entre el Estado
venezolano y la sociedad ha significado un intento relativamente exitoso de
“tutelaje y cooptación” del ejercicio de la participación ciudadana.
Fin de la primera parte.
@migonzalezm
