PONENCIA PRESENTADA EN EL SEMINARIO "CONSEJOS COMUNALES, PLANIFICACIÓN MUNICIPAL Y PODER POPULAR"

Alcances de la Planificación Municipal
en el Marco de las Competencias de los Consejos Comunales

Municipios y consejos comunales

Los municipios constituyen la base territorial para la organización de la República; gozan de autonomía y personalidad jurídica. La autonomía municipal comprende: la elección de sus autoridades, la gestión de sus competencias y la creación y recaudación de sus ingresos. Las competencias municipales están determinadas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; entre otros referentes legales. La organización del Poder Público Municipal contemplada en la LOPPM, se ejerce a través de cuatro funciones: la función ejecutiva, realizada por el alcalde, responsable del gobierno y la administración; la función legislativa (deliberante) correspondiente al Concejo Municipal; la función del control fiscal; cuya responsabilidad es de la Contraloría Municipal y, la función de planificación que será ejercida conjuntamente con el Consejo Local de Planificación Pública.

Los principios constitucionales de la participación en la formación, gestión y control de la gestión pública determinan cualidades y procesos de inclusión ciudadana al Poder Público Municipal. La ejecutiva debe desarrollarse con la participación (de manera vinculante o no) de la opinión popular en la formación y ejecución de programas públicos. La función deliberante del Poder Municipal se encuentra obligada a propiciar la implementación de mecanismos de consulta pública y de recepción de las iniciativas legislativas, a las cuales tienen derecho las comunidades organizadas de cada entidad local. Los contralores municipales están obligadas legalmente a atender las denuncias ciudadanas. Las organizaciones de contraloría social, son parte del sistema nacional de control fiscal. Y la función de planificación otorgada a los CLPP es compartida e incluyente para otras formas asociativas no estatales como los consejos comunales, los comités de tierras, las mesas técnicas (de agua, de energía) y otras instancias de participación popular. Por último, el presupuesto participativo –en este contexto-, constituye una herramienta única y formidable; mediante la cual las comunidades organizadas tienen la posibilidad de incidir en la gestión pública.

Los consejos comunales –hasta el presente- son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y ciudadanos que permiten al pueblo organizado, ejercer la gestión de las políticas públicas y proyectos. (LCC: artículo 2).

A los efectos de nuestro ejercicio, es factible agrupar las funciones de los consejos comunales; de acuerdo a la división funcional del poder público municipal. Así ubicamos funciones de carácter ejecutivo; tales como: impulsar el desarrollo comunitario, propiciar la articulación de las organizaciones de la comunidad, promocionar la participación popular en empresas comunitarias, promover acuerdos de transferencia de servicios, promover núcleos de desarrollo endógeno; la promoción de la seguridad ciudadana y la defensa de la nación; así como la prestación de asistencia social.

De la misma manera, podemos mencionar funciones de carácter deliberante, como la definición de normas de convivencia comunitaria; el emprendimiento de la iniciativa legislativa y la participación en los procesos de consulta en el parlamentarismo social de calle. En materia de control, hay funciones que prescriben la contraloría social del propio consejo comunal y los programas y proyectos de inversión de carácter nacional, estadal o municipal que se realicen en su ámbito. Por último, en materia de planificación, compete a la asamblea de ciudadanos y ciudadanas y al consejo comunal, aprobar y elaborar del plan de desarrollo comunal, el diagnóstico y presupuesto participativo, la preparación de proyectos de inversión y el diseño de sistemas de información comunitaria.

Esta “realidad participativa” y la posibilidad de sincronizar funciones entre municipio y ciertas instancias de participación que supone el marco constitucional y legal vigente, plantea -sin lugar a dudas-, el reto de pasar de un modelo de gestión centralista y auto-referenciado y por lo tanto excluyente, a otro abierto y descentralizado orientado a la satisfacción de las demandas sociales con base a las nuevas relaciones entre el Estado, en sus distintos niveles político-territoriales y sus entidades orgánicas y los ciudadanos y ciudadanas y la sociedad civil; a través de sus expresiones asociativas.

La planificación municipal en el marco del Sistema Nacional de Planificación
La planificación es un mandato constitucional. En efecto, el artículo 299 de la actual CBRV establece con claridad que “…el Estado, conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional… mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta”. De allí que, en los Lineamientos Generales de Desarrollo Económico-Social 2001-2007, el diseño e implantación del Sistema Nacional de Planificación se convirtió en uno de sus objetivos. De la misma manera, la Asamblea Nacional aprobó en el año 2001 una Ley Orgánica de Planificación para regular; tanto el proceso de planificación como el proceso técnico gubernamental y, como mecanismo de inclusión popular.

El planteamiento teórico del Sistema Nacional de Planificación –ya que nunca se logró implementar- comprendía la articulación de un conjunto sistemático de planes de distinto tipo y alcance (nacionales, institucionales, sectoriales, operativos) y de una red de instancias estatales y públicas nacionales, regionales, estadales y municipales responsables de elaborar e impulsar la actividad de planificación; de acuerdo a los mandatos establecidos en la Constitución Bolivariana y el resto del marco legal; tales como el Consejo Federal de Gobierno (CRBV: artículo 185); los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (CRBV: artículo 166) y los Consejos Locales de Planificación Pública (CRVB: artículo 182).

Más aún, en materia de planificación y desarrollo regional estadal y municipal, el sistema suponía los planes regionales de desarrollo; a cargo de los organismos regionales de desarrollo (LOP: artículo 23), los planes estadales de desarrollo a cargo del gobernador de la entidad federal (LOP: artículo 24) y bajo la coordinación de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (LOP: artículo 25) y, los planes municipales de desarrollo bajo responsabilidad del alcalde de cada municipio, como máxima autoridad civil (LOP: artículo 26) y bajo la coordinación del respectivo Consejo Local de Planificación Pública (LOP: 27).

La planificación municipal se concebía como el eslabón más cercano a la población de urbanizaciones, barriadas, aldeas y caseríos. En este contexto, el CLPP fue creado como “el órgano de planificación integral ... del gobierno local orientado a lograr la incorporación de las comunidades y grupos vecinales …; mediante la descentralización y la desconcentración de competencias y recursos (LCLPP: artículo 2). Los Consejos Locales de Planificación Pública estaban integrados a la red de los consejos parroquiales y consejos comunales. Además; según la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (año 2005) se define al municipio como el espacio primario para la participación ciudadana en la planificación, diseño, ejecución, control y evaluación de la gestión pública (LOPPM: artículo 7).

Pese a este conjunto de previsiones conceptuales y legales, el Sistema Nacional de Planificación nunca funcionó. El Consejo Federal de Gobierno no contó con el apoyo del Ejecutivo Nacional para ser implementado, los Consejos Estadales no funcionaron como instancias de concertación entre el Estado y la sociedad civil; los Consejos Locales de Planificación Pública fueron obstruidos de manera sistemática; y aquellos que finalmente se consolidaron no adelantaron sus respectivas redes de consejos parroquiales y comunales. La cascada de planes -desde el nivel nacional hacia los niveles estadales y municipales-, no funcionó de manera eficaz ni como supone el marco legal que pretende regular “el Sistema Nacional de Planificación”.

En síntesis, la apuesta bolivariana inicial para lograr la inclusión popular en la formulación de las políticas públicas fue asfixiada institucional y políticamente. Sin embargo, desde el gobierno hubo un replanteamiento del tema: en el año 2006 se relanzan los Consejos Comunales; y luego dentro de los Cinco Motores se propone la “Explosión del Poder Comunal”. A mediados del presente año, se creó mediante el Decreto 528, la Comisión Central de Planificación con el propósito de impulsar la transición hacia un modelo de planificación centralizada con la integración de los planes de alcaldías y gobernaciones, y demás entes funcionales de la administración pública.

La planificación municipal: una responsabilidad diversa y compartida
La planificación municipal posee diversas manifestaciones. Es decir, dentro de un municipio hay distintos tipo de planes y de niveles de planificación. Por ejemplo, el Plan Municipal de Desarrollo es uno de ellos; y quizás el fundamental, porque expresa las directrices de gestión en un período de cuatro años de cada municipio (LOP: artículos 55, 56, 57). Además, cada municipio tendrá un plan que contemple la ordenación de su desarrollo económico y social (LOPPM: artículo 60) y de la misma manera, cada municipio con vocación turística tendrá su plan local de turismo. Uno de los aspectos más controversiales en la planificación municipal lo constituye el plan de desarrollo urbano local. El PDUL es un instrumento; mediante el cual se regula el uso y aprovechamiento del suelo. De tal forma que, el PDUL contendrá una clasificación de los suelos y sus usos; definiendo sus espacios libres y su equipamiento comunitario e incluso podría determinar y fijar medidas para la protección del ambiente, para la conservación de la naturaleza. El PDUL contendrá las operaciones para las ciudades del municipio (LOPPM: artículo 62).
Otro elemento central en la planificación municipal lo constituye el presupuesto correspondiente a cada ejercicio fiscal. El presupuesto municipal es un instrumento estratégico de planificación y gestión para el gobierno local (LOPPM: artículo 230). El presupuesto municipal contempla el denominado “presupuesto de inversión municipal” dirigido al desarrollo humano, social, cultural y económico de cada entidad local. Este presupuesto será conformado por las prioridades presentadas por las comunidades organizadas (LOPPM: artículo 234).

Así como una hay diversidad de planes en el municipio, la actividad de planificación está sujeta a su realización compartida con los vecinos y vecinas, con las organizaciones comunitarias y con las comunidades organizadas. Recordemos que esta corresponsabilidad se sustenta en la participación y la inclusión de ciudadanos y ciudadanas en la gestión pública local. El marco constitucional vigente establece como un derecho y como un deber la participación popular en los asuntos públicos y comunitarios del país (CRBV: artículos 62 y 132). Pero además, en materia de planificación está determinado que, los sectores sociales tienen el derecho a estar debidamente informados, a elaborar propuestas, a identificar prioridades y también a formular recomendaciones en el proceso de planificación (LOP: artículos 14 y 58).
Los consejos locales de planificación pública, el presupuesto participativo y los consejos comunales son los órganos, procesos e instancias que se han impulsado desde el gobierno central, con el propósito de incluir a ciudadanos y ciudadanas en los distintos eventos de planificación de políticas públicas en el ámbito municipal y en los espacios locales. El mismo Presidente Chávez, ha resaltado la importancia de los consejos locales de planificación pública y del presupuesto participativo como elementos fundamentales de la “Nueva Democracia Popular” (Mapa de los 10 Objetivos Estratégicos: 2004).

La participación popular en la planificación municipal es un evento ineludible dentro de una democracia participativa. Los planes que deban realizar y emprender las autoridades públicas locales tienen que considerar la opinión y las propuestas de la ciudadanía. Esto resulta un paso imprescindible.
En resumen, el Plan Municipal de Desarrollo (PMD), el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL); así como también el Presupuesto de Inversión Municipal –por medio del presupuesto participativo (LOPPM: 271)- o cualquier otro plan de carácter económico, social, de servicios o de infraestructura debe contar con la opinión del pueblo, sus entidades asociativas naturales y también de los consejos comunales. Por último, las autoridades municipales se encuentran en la obligación de implementar los mecanismos para el ejercicio pleno de la participación popular y corresponsable.

Los consejos comunales y sus responsabilidades en la planificación municipal

Los Consejos Comunales constituyeron -hasta hace poco-, la última propuesta del Gobierno Nacional en materia de organización popular. La propuesta de reforma constitucional incluye otros mecanismos de organización popular; tales como: los consejos populares de estudiantes, de campesinos, de trabajadores, de la tercera edad, de discapacitados, de artesanos y de deportistas; entre otros.

Los Consejos Comunales estuvieron articulados inicialmente a los Consejos Locales de Planificación Pública (LCLPP, 2002: artículo 8; y LOPPM; 2005: artículos 112 y 113). Los primeros consejos comunales organizados datan del año 2003 y fueron promovidos por el CLPP de la ciudad de Valencia; y aún se encuentran vigentes y operativos. Sin embargo, la experiencia de los CLPP y por ende, de los consejos comunales no fue exitosa. Tres factores fueron determinantes para ello: en primer lugar, la resistencia de los factores partidistas (de todos las tendencias políticas) a la implementación de los CLPP y en consecuencia de los consejos parroquiales y comunales; en segundo término, la baja capacidad estratégica y operativa de las instituciones del poder público municipal, y en tercer término, la debilidad y la desmovilización de los sectores comunitarios alrededor del tema.

Los Consejos Comunales fueron lanzados como instancias para el ejercicio de los derechos ala participación del pueblo en el año 2006, con la promulgación de su correspondiente ley. En esta ocasión los consejos comunales fueron separados de su ámbito institucional natural como eran los CLPP y las alcaldías; pasando a ser adscritos a las Comisiones Presidenciales del Poder Popular (nacional, estadal y local). Esta nueva afiliación generó amplias reservas en los gobiernos estadales y municipales y en la misma sociedad civil, por considerarla centralista. Por último, la LCC creó el Fondo Nacional de los Consejos Comunales (adscrito al Ministerio de Finanzas), y de cuyo funcionamiento no se tiene una información transparente. Los Consejos Comunales tienen que registrarse ante los Consejos Locales de Planificación Pública, para articularse al Sistema Nacional de Planificación.

Finalmente, con la reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública del mes de Diciembre 2006, se trata de vincular de nuevo, los Consejos Comunales a los CLPP; mediante la elección de los representantes comunitarios de esa instancia (LCLPP: artículo 6); y así mismo, se le confieren funciones precisas en la formulación y control del plan y en el presupuesto de inversión municipal (LCLPP: Título III, De la Participación Ciudadana en el Plan y Presupuesto Municipal, artículos 34-40).

Los Consejos Comunales han tenido un relativo éxito en el país. Tanto en barrios como en urbanizaciones hay consejos comunales. Desde Abril de 2006 y, hasta el presente, se han conformado un poco más de 30.000 consejos comunales en todo el país; y se les ha asignado aproximadamente 6 billones de bolívares para la ejecución de proyectos; según cifras oficiales. La distribución territorial de los consejos comunales se concentra en el interior del país, donde estados como Delta Amacuro, Falcón, Lara y Mérida despuntan por su alto número de instancias constituidas.

Los Consejos Comunales poseen funciones directas y específicas en materia de planificación municipal. De esto, no debe quedar duda alguna. En principio, y como hemos señalado, constitucionalmente tales instancias tienen el derecho y la obligación de participar en la vida social y comunitaria del país. De la misma manera, tienen la atribución de elaborar y aprobar el plan de desarrollo de su comunidad respectiva y los proyectos que se deriven de ese plan. Por otra parte, los consejos comunales participan en los procesos de formulación, ejecución y control de los planes y presupuestos municipales incorporando a estos instrumentos de gestión las propuestas; según el marco legal que se ha señalado. En tal sentido, los consejos comunales podrían convertirse en la instancia de planificación más cercana a las vecindades y a los ciudadanos y ciudadanas, si su actividad se desarrollara al menos, en un marco valorativo de democracia, inclusión, solidaridad, pluralidad y transparencia.

Para el Gobierno Nacional –según la Comisión Presidencial del Poder Popular- los Consejos Comunales deben cumplir con “un ciclo comunal” que comprendería cinco fases; a saber: el diagnóstico participativo, el plan de desarrollo comunitario, el presupuesto participativo, la ejecución del proyecto comunitario y la contraloría social. En realidad, la actividad general de los consejos comunales se ajusta poco a esta “prescripción técnica”. Lo que ha pasado es que consejos comunales ha presentado “proyectos específicos” a organismos nacionales, gobernaciones o ante las mismas alcaldías para acceder a recursos; mediante mecanismos de financiamiento como la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) o la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, sin que se tenga una visón global e integrada de las necesidades de cada comunidad y de los planes diseñados o emprendidos por las autoridades públicas municipales.

Existe un alto número de casos, en los que los consejos comunales no están informados y suelen ser ignorados, en cuanto a la planificación municipal se refiere. Generalmente, los municipios se encuentran atrasados en relación al tema de los planes municipales de desarrollo o de aquello vinculados al tema del ordenamiento y del desarrollo urbanístico. Para completar el panorama, una buena parte de los consejos comunales no tiene información sobre el tema o son simplemente manipulados. Esta situación -sin duda-, debilita y pone en entredicho las posibilidades reales del ejercicio de participación ciudadana de la población; y, se afecta en forma negativa la calidad de vida de amplios sectores de la población.

La planificación como nexo entre la población, los consejos comunales y las instancias de gobierno municipal

La planificación puede ser una conexión eficaz entre gobiernos locales, vecinos y vecinas, y, consejos comunales. Un enfoque participativo de la planificación de las políticas públicas locales redundará en un mayor acierto de los diagnósticos de las necesidades comunitarias; así como también en la legitimidad y la transparencia en al asignación de recursos a los proyectos de inversión pública que hayan sido definidas mediante este esfuerzo. Por supuesto, esta visión de este proceso gubernamental requiere de un gran esfuerzo institucional por parte de todos los actores involucrados: autoridades públicas y los ciudadanos y ciudadanas organizados de manera independiente, o por medio, de los consejos locales de planificación pública y los mismos consejos comunales.

Un comentario adicional e infaltable en este contexto debe estar referido a al comportamiento ético y responsable tanto de los funcionarios públicos, como de los voceros y representantes comunitarios vinculados a estos procesos. La utilización de los medios de organización popular para obtener “provecho ilegítimo” de los fondos públicos; o la manipulación conciente de esos fines con fines ideológico-partidistas con conductas impropias e inaceptables para la organización popular y ciudadana. La contraloría social y ciudadana y aquellos de mecanismos de rendición de cuentas son intrínsecos al ejercicio de los derechos de participación ciudadana; y de manera simultánea constituyen el mejor antídoto para enfrentar constructivamente y con éxito las desviaciones que suelen presentarse en el desarrollo de estos procesos de relación –tan complejos- entre el gobierno y la sociedad civil.