El caso venezolano
El desarrollo comunitario y la organización popular han sido temas de atención constante en la agenda del Estado venezolano. Los gobiernos que se han alternado en Venezuela (socialdemócratas, socialcristianos y, últimamente socialistas) han apostado, cada uno -en su momento-, al impulso de la organización y la participación social como vías expeditas hacia el desarrollo y, por supuesto, hacia el apuntalamiento del modelo ideológico de sociedad de su agrado.
Un breve repaso al pasado reciente
En nuestro país, existe una amplia experiencia en materia de organización popular. Son casi cuarenta y ocho años de ensayos y repeticiones sobre mecanismos y áreas para incentivar la incidencia popular en las políticas públicas. El reconocimiento de estas experiencias constituye un paso ineludible en el camino de estructurar una estrategia alternativa de participación, fundamentada en una visión moderna de la sociedad, de la política y del mundo.
Las experiencias pueden ser abordadas desde diversos ángulos para su análisis. El aspecto legal es uno de ellos, que nos indicaría el alcance legislativo que obtuvo el tema. Otra perspectiva, la encontramos en los Planes de la Nación, como documentos programáticos oficiales. Finalmente, el aspecto institucional –la creación de organismos, comités, consejos y redes estatales o privadas- para el incentivo de la participación popular, es otra fuente para comprender la evolución de tales propuestas.
Del pasado democrático-representativo y en el ámbito legal, cinco leyes que influyeron en la creación de condiciones que abrieron espacios significativos para la participación ciudadana y contribuyeron a la formación de una cultura ciudadana cívica y democrática; a saber: la Ley Orgánica de Régimen Municipal (1989) y su Reglamento Número 1, dedicado a las asociaciones vecinales; fue una de ellas. La Ley de Elección y Remoción de Gobernadores (1989) rompió el paradigma “digital y centralista” para la designación de estas autoridades estaduales. La Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias del Poder Público (1991) contribuyó de manera trascendente a reducir la gestión centralista del Estado y de la administración publica venezolana. La Ley Orgánica de Justicia de Paz (1994) representó un salto cualitativo importante, en cuanto a crear espacios de conciliación y acuerdo en los ámbitos más “íntimos” de la ciudadanía como son las vecindades. La elección de los “Jueces de Paz”; mediante el voto directo, universal y secreto abrió a las comunidades el camino a una “justicia local cercana y comunitaria”. Por último, la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente (1998) impulsó la creación de redes sociales comunitarias en un tema muy sentido para la población, como lo es el de la protección de sus infantes y jóvenes.
En el aspecto programático, resulta importante rescatar la propuesta de creación de la democracia participativa contenida en el Sexto Plan de la Nación (1978-1983). Esta propuesta de origen socialcristiano puso sobre el tapete –aunque sin mucho éxito-, el impulso de un gobierno fundamentado en la organización y participación popular. El Octavo Plan de la Nación (1989-1994) significó otro avance en cuanto a la incidencia ciudadana en la gestión de programas públicos de carácter social. Esta iniciativa socialdemócrata propició la actividad de redes sociales y de organizaciones no gubernamentales en programas destinados a la protección de los sectores de la población más vulnerables; ¿quién no recuerda en Venezuela, el éxito de los programas “Hogares de Cuidado Diario” y los “Multihogares”?
Y en el campo institucional, la Fundación para el Fomento Municipal (FUNDACOMUN) fundada en el año 1962, por su antigüedad, es casi una “reliquia administrativa” entre las agencias estatales dedicadas a las políticas comunitarias. Mediante esta agencia, y desde hace cuarenta y cinco años, los distintos gobiernos venezolanos realizaron políticas, programas y proyectos destinados al apoyo del desarrollo comunitario y la organización popular. Y, atención FUNDACOMUN -aún operativa-, lleva en el presente el registro de los consejos comunales.
Por supuesto que, sobre el rendimiento y la eficacia de estas ejecutorias públicas hay serias observaciones críticas: el clientelismo, el intervencionismo partidista, la lentitud de los procesos administrativos vinculados a los procesos de descentralización y desconcentración de las políticas públicas; y, desde otra óptica el inadecuado tratamiento de los asuntos públicos por la intervención de “actores privados”; entre otros temas. Pero en todo caso, estas iniciativas estatales de tipo legal, programático e institucional contribuyeron al desarrollo de espacios públicos incluyentes y al crecimiento de una cultura democrática que involucró a amplios sectores de la población venezolana. El debate público sobre el rol de las organizaciones sociales en la gestión de políticas públicas, la descentralización y democratización de la toma de decisiones y de la elección de autoridades públicas; así como la apertura efectiva a las comunidades para la gestión de temas de su interés directo, son algunos de los legados que nos dejó la democracia participativa en materia de participación ciudadana.
Como paradoja, en el tiempo presente, cada una de esas experiencias –legales, programáticas o institucionales- han comenzado a ser desmanteladas (si no lo han sido ya) justamente en nombre de la participación y del protagonismo popular.
La oferta institucional bolivariana para la participación ciudadana
En la Venezuela del siglo XXI nos topamos con un marco institucional “formalmente” favorable a la participación ciudadana. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (a punto de ser modificada), y que apenas fue aprobada en el año 1999; contiene ciento treinta artículos que tratan la participación ciudadana en los asuntos públicos, como un derecho en el artículo 62; y, como una obligación en el artículo 132. Esto hace que el texto constitucional ofrezca la posibilidad de participar de diversa manera, en ciertos procesos de gobierno.
La primera de esas formas de participación es la elección directa, universal y secreta de las autoridades gubernamentales en los Poderes Ejecutivo y Legislativo de los tres niveles político-territoriales (Nacional, Estadal y Municipal) que conforman la República e incorpora a esos principios, la elección local de los Jueces de Paz. Una variante de esta derecho es la participación semi-directa de la ciudadanía en la designación de ciertas autoridades nacionales como los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, los miembros titulares del Poder Ciudadano y los miembros de la Junta Directiva del Consejo Nacional Electoral. En estos casos, la participación es semi-directa porque se realiza por medio de representantes en Comités de Postulaciones o mediante la expresión de opiniones y/o reparos.
Una segunda vía es la participación social en la coordinación y gestión de políticas públicas a nivel nacional, estadal y municipal. Este punto es muy interesante; pues propició en consecuencia la cogestión descentralizada de ciertos servicios públicos. En ese contexto, se crearon una serie de instancias de participación ciudadana de carácter político-territorial. Las instancias que conformarían ese sistema de deliberación, consulta, planificación y coordinación de políticas públicas serían: el Consejo Federal de Gobierno (artículo 185), los Consejos Estadales de Coordinación de Políticas Públicas (artículo 166), los Consejos Locales de Planificación Pública (artículo 182) y las Asambleas de Ciudadanos (artículo 70).
En tercer lugar, la Constitución se ocupa de la participación ciudadana en los procesos de formación de leyes, de enmienda, de reforma constitucional y del proceso constituyente. El proceso de formación de leyes, en lo que nos atañe se presenta en los artículos 204, 205, 206 y 211. Los temas referidos a la enmienda, reforma constitucional y a la asamblea constituyente se encuentran comprendidos en los artículos 341, 343, 345 y 349 de la Carta Magna.
En cuarto término, el marco constitucional establece la cogestión ciudadana en los procesos electorales. Con este precepto, tres de los miembros de la Junta Directiva del Poder Electoral serían postulados por instituciones o grupos no vinculados con la estructura estatal. Además, los integrantes postulados por la sociedad civil poseerían unas comisiones específicas para su administración; y la población tendría el derecho y el deber de prestar el servicio electoral.
Como medios de participación ciudadana, la Constitución Bolivariana en su artículo 67 reconoce el derecho de la población en agruparse en “asociaciones con fines políticos” (se elimina expresamente el término partido político); y en su artículo 70 menciona otros medios participación política como las asambleas de ciudadanos y los denominados medios de participación en lo social y económico; tales como: las instancias de atención ciudadana, la autogestión y la cogestión, las cooperativas, la empresa comunitaria. Y en el artículo 184 se reconocen otros mecanismos de participación y descentralización como las comunidades organizadas, los grupos vecinales organizados, las asociaciones vecinales y las organizaciones no gubernamentales.
Por último, vale la pena mencionar como una particularidad de esta nueva oferta participativa, la eliminación constitucional de la representación proporcional de las minorías y la tradición bicameral del poder legislativo venezolano. De la misma manera, separó de la dirección del poder electoral a los partidos políticos y, desapareció la sujeción de la Fuerza Armada a los controles legislativos. También estableció disposiciones para planificar la actividad económica del país.
Un balance de la experiencia participativa y protagónica
El desarrollo legislativo de la Constitución Bolivariana, ha sido al menos empeñoso en mantener coherencia en cuanto al marco constitucional. Desde el año 2000, el propio Ejecutivo Nacional impulsó ciertas leyes que trataron de cumplir con los mandatos constitucionales. Una de ellas fue la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, otra la Ley Orgánica de Telecomunicaciones. El año 2001, se aprobaron la Ley Orgánica de Planificación y la Ley Orgánica de Administración Pública y, la Ley de Creación, Estímulo y Desarrollo del Sistema Micro Financiero. En el 2002 se aprobaron la Ley de los Consejos Estadales de Coordinación de Políticas Públicas y la Ley de Consejos Locales de Planificación Pública. La Ley de los CLPP, sería posteriormente modificada dos veces, durante el año 2006.
Una muy buena Ley Orgánica del Poder Público Municipal se aprobó durante el año 2005, con aproximadamente 130 artículos que ordenan la participación en asuntos de la gestión local; tales como: el presupuesto participativo, la iniciativa legislativa y la contraloría social; entre otros. Ese mismo año, la Ley del Servicio Comunitario del Estudiante de Educación Superior, instruyó sobre la participación del estudiantado del sector en proyectos de desarrollo comunitario; como parte de su proceso de aprendizaje y formación. Por último, y quizás lo más relevante en el pasado año 2006 fue la aprobación de la Ley de los Consejos Comunales.
En otros aspectos, la labor legislativa oficial ha sido muy pobre. Por ejemplo, quedó en mora la Ley Orgánica de Participación Ciudadana. Igual ocurrió con la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal y la Ley del Consejo Federal de Gobierno que fueron devueltas por el Ejecutivo Nacional a la Asamblea Nacional. Otras leyes referidas a importantes herramientas participativas como la de contraloría social y la de descentralización, también quedaron pendientes.
El tema de la organización y participación popular tuvo un espacio relevante en Lineamientos de Desarrollo Socio-Económico 2001-2007. En materia económica, propuso la economía social; mediante el sistema de micro-finanzas, las cooperativas y el fortalecimiento de empresas comunitarias. El componente social del plan enunció entre otros objetivos: el fortalecimiento de la participación social y la generación de poder ciudadano en los espacios públicos de decisión, el desarrollo de redes sociales y de organizaciones de base, el estímulo de la contraloría social y la promoción de medios de comunicación comunitarios. Y en materia política, el Plan 2001-2007 proyectaba el establecimiento de mecanismos que facilitasen la participación ciudadana en los procesos de planificación, el impulso de los compromisos (o convenios) de gestión, el desarrollo de mecanismos de concertación de políticas públicas con la sociedad organizada; y, el establecimiento de la democracia participativa y protagónica. En la realidad, los logros fueron otra cosa.
La red nacional de Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y la de Consejos Locales de Planificación, previstos en la Constitución Bolivariana quedó funcionalmente casi semiparalizada. Los Consejos Estadales no sirvieron como instancias de consenso y concertación de prioridades. Y el desempeño institucional de los CLPP (con alguna excepción), no fue mejor. En Caracas, sucedió algo similar con el Consejo Metropolitano de Planificación de Políticas Públicas (CMPPP), que tampoco cumplió con sus objetivos institucionales. Desde la promulgación legal de tales consejos, hubo una gran resistencia (oficialista y de oposición) a su establecimiento. Elecciones fraudulentas, colonización partidista y bajo apoyo de gobernadores y alcaldes también contribuyeron al fracaso de esta red político-territorial de participación popular.
El gobierno nacional emprendió una estrategia de organización popular con los “Círculos Bolivarianos” sin escatimar recursos financieros ni institucionales. Los “Círculos Bolivarianos” que según cifras oficiales, llegaron a ser diez mil, se encontraban bajo la dirección de un Comando Supremo de la Revolución instalado en el Palacio de Miraflores, y su objetivo primordial era convertirse en la primera expresión del poder popular organizado. Sin embargo, esta experiencia terminó en un rotundo fracaso.
En estos ochos años de “democracia bolivariana”, se han impulsado otras instancias para la participación popular de carácter más específico y operativo. Entre ellas, identificamos a los Comités de Tierras Urbanas (1999), las Mesas Técnicas de Agua (2002), los Comités de Salud (2003) asociados a la “Misión Barrio Adentro”, los Núcleos de Desarrollo Endógeno, los Medios de Comunicación Alternativos, que ya suman ciento cincuenta en todo el país; y la creación de los “Batallones de Reserva” con lo cual le ha permitido organizar, armar y dar entrenamiento militar básico a sectores poblaciones de menores recursos. También identificamos los comités de consumidores y los comités de usuarios de los medios audiovisuales; entre otros.
Con cada una de esas modalidades, el gobierno intentó involucrar al voluntariado de las comunidades populares en labores de apoyo a sus programas públicos respectivos; y representan la altísima valoración e interés que tiene el gobierno en consolidar una base social organizada. Igual tratamiento fue empleado con las misiones educativas “Robinson” (alfabetización y educación básica), “Ribas” (educación secundaria) y “Sucre” (educación superior); es decir, sus beneficiarios intentaron ser cooptados para el apoyo a las políticas oficiales.
La creación del Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social fue otro evento que vino a recomponer el “cuadro institucional” de la participación ciudadana desde la óptica del gobierno. Merecen una mención adicional dos propuestas “participativas” promovidas por la Asamblea Nacional. La primera fue la creación de unos “Consejos Populares de Gobierno”, conformados por diputados de la Asamblea Nacional y por otros representantes oficiales y privados (de la sociedad) con el objeto de discutir y consultar proyectos legislativos. La segunda propuesta es el denominado “Parlamentarismo Social de Calle” que ha venido siendo usado como sustituto “conveniente” (y tan bien fraudulento) de los procesos de consulta pública; a los cuales tienen que ser sometidos los proyectos de ley.
El último paso en el largo trajinar oficial para organizar a los sectores populares, lo constituyeron los Consejos Comunales, primero incluidos en los Consejos Locales de Planificación Pública, luego independientes pero –adscritos a las comisiones presidenciales del poder popular- y finalmente anunciados como base del poder comunal y dependientes esta vez de unos consejos presidenciales del poder popular. Por si fuera poco, la Asamblea Nacional comenzó la consulta pública el pasado año 2006 de la Ley de Orgánica Participación que contemplaba la creación de una nueva red de consejos sociales comunales, parroquiales, municipales, regionales y, uno nacional como parte de un sistema social de planificación y participación ciudadana.
Con todas estas iniciativas, el gobierno venezolano ha reducido el ejercicio de la participación ciudadana dentro de un marco de instancias generalmente inarticuladas entre sí, que denominamos el “consejismo oficial”. Y así paralelamente a las estructuras típicas de gobierno, y otras contempladas en la misma Constitución Bolivariana, se han venido sumando por mera voluntad presidencial, una serie de consejos, comités y comisiones específicas que pretenden ser expresiones del protagonismo popular. En realidad, el “consejismo oficial” sólo ha contribuido a la burocratización de las iniciativas populares.
La apuesta gubernamental por los consejos comunales
Durante el pasado año 2006, el gobierno nacional impulsó a escala nacional y, de nuevo sin escatimar esfuerzos institucionales, financieros y propagandísticos la creación de los Consejos Comunales. Cuatro factores influyeron en forma determinante en esta iniciativa gubernamental; a saber: i) la notoria incapacidad de los operadores políticos oficialistas (alcaldes y concejales); tanto en el ámbito local como en el comunitario para cumplir sus responsabilidades públicas; ii) el evidente fracaso institucional de la red de instancias político-territoriales creadas para la participación popular en la planificación estadal y municipal; iii) la necesidad de reducir la dispersión de organizaciones populares creadas por el mismo gobierno, como son los comités de tierra urbana, los comités de salud, las mesas técnicas de agua, las mesas técnicas de energía, las misiones educativas o las cooperativas de servicio local; entre otras y, iv) la revisión del modelo de descentralización propuesto en la Constitución Bolivariana y su sustitución progresiva por otra forma de gestión pública, esta vez centralizada pero institucionalmente desconcentrada.
Los Consejos Comunales se han convertido en la última carta del gobierno como mecanismo para organizar y cooptar para su proyecto a la población venezolana. Estas instancias, aún de escaso número (28.000; según cifras oficiales al 23-08-07) han despertado un interés creciente en los distintos sectores de la población venezolana, a su favor o en su contra. Los consejos comunales reactivaron de manera importante el debate en torno a la organización comunitaria. También se constituyeron en mecanismos de inclusión popular, en los asuntos públicos locales. Podría afirmarse que han “democratizado” el conocimiento de la gestión de proyectos. De la misma manera, han potenciado la presión sobre la capacidad de respuesta de los agentes gubernamentales. Y hasta pudieran considerarse como un elemento contributivo para la formación y renovación del liderazgo social y político del país.
Por otra parte, los consejos comunales presentan mucha ambigüedad en los criterios y procesos para la definición de su ámbito territorial y, de su organización, elección, gestión financiera y rendición de cuentas. De igual forma, el gobierno nacional ha tratado de aislarlos de sus autoridades públicas locales correspondientes (alcaldías, juntas parroquiales, concejos municipales y CLPP). Por otra parte, el gobierno nacional ha venido sobrecargando funcionalmente a los consejos comunales. Con los consejos comunales está apareciendo una nueva burocracia semi-pública conformada por sus miembros, que asumen el desempeño de ciertas actividades públicas sin obtener remuneración alguna; con lo cual el Estado venezolano se sirve de una “mano de obra” muy barata. Otro déficit viene de las agencias estatales que no están dando respuesta oportuna a las múltiples demandas provenientes de los consejos comunales. Por último, las mismas comunidades han denunciado casos de manejo inadecuado de los fondos públicos otorgados a los consejos comunales.
Pero quizás la mayor “opacidad” de los consejos comunales ronda alrededor del tema de su autonomía. En efecto, según la ley que los rige dependen de una red de Comisiones Presidenciales del Poder Popular (nacional, estadales y locales), designada “a dedo” desde del Poder Nacional. Estas Comisiones Presidenciales del Poder Popular son una demostración de la visión centralista y concentradora de la gestión pública que va a suprimir las propias posibilidades de participación popular que brindarían los consejos comunales. Sin embargo, hay que expresar que las Comisiones Presidenciales del Poder Popular no han sido creadas por ahora, en el ámbito municipal; tal vez por una mezcla de la incapacidad operativa oficial con una dosis de cálculo político.
Finalmente, el otro elemento crítico que desdibuja las posibilidades de participación autónoma y solidaria de los consejos comunales es su partidización. De hecho, el partidismo y la exclusión en los procesos organizativos de los consejos comunales se ha venido convirtiendo en una constante. Y es que, desde el gobierno se pretende convertirlos en apéndices de la revolución. Cientos de comunidades venezolanas han aceptado como suya, la posibilidad de organización que les brindan los consejos comunales; pero también no todas esas comunidades han comprado la idea del socialismo ni de la revolución.
La propuesta oficial de organización popular y la reforma constitucional
El gobierno del presidente Chávez ha entrado en una nueva etapa. La etapa de la construcción del socialismo bolivariano. Por lo tanto, y según la orientación presidencial, el esquema participativo montado a duras penas durante los últimos ocho años, debe virar ahora hacia el socialismo. El socialismo pasa a convertirse en el centro y el nuevo paradigma de la acción del Estado, de la administración pública y del movimiento popular. Por otra parte, con el viraje socialista se pretende reorganizar la oferta pública para la participación ciudadana alrededor de un planteamiento ideológico único que abarque las principales esferas de actividad pública como son la política, la social, la económica y por supuesto, la militar.
En el campo social, a los consejos comunales ahora se agrega la creación de los consejos populares estudiantiles. En la esfera económica, ya se creó –por iniciativa privada- una Asociación de Empresarios Socialistas; y además se propone la organización de los consejos populares de los trabajadores y de los consejos populares de campesinos. En el ámbito político, se ha comenzado a construir el partido único de la revolución, por medio del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV). Por último, la propuesta de organización revolucionaría llegó finalmente a la Fuerza Armada Nacional; mediante la organización y reconocimiento oficial de la reserva militar o “milicia popular”.
Estas propuestas organizativas se encuentran incluidas en la propuesta de reforma constitucional presentada por el Presidente de la República el 15 de Agosto de 2007. La reforma constitucional se convierte ahora en la estrategia maestra para organizar globalmente y, de arriba hacia abajo a la sociedad venezolana con características mucho más centralizadoras.
En esta propuesta de reforma, el Presidente Chávez propone tres cambios sustantivos que afectan directamente el proceso de participación: i) cambia la estructura político-administrativa del territorio nacional, aún cuando mantiene las mismos medios de elección directa, universal y secreta de cargos públicos contenidos en la Constitución Bolivariana; ii) establece una nueva composición de los poderes públicos entre los cuales aparece el “poder popular” compuesto; entre otras, por las figuras asociativas mencionadas aunque sin establecer atribuciones específicas ni mecanismos democráticos para su organización; y, iii) establece la separación funcional de las Misiones Sociales (programas sociales compensatorios) de la administración pública nacional, exceptuándola de los mecanismos de control administrativo.
Con la reforma socialista planteada, las condiciones de la oferta institucional para la participación cambia sustancialmente.
En primer lugar, la descentralización político-territorial lograda en Venezuela desde 1989 es disminuida y reducida a una mera formalidad. En efecto, si bien se mantienen los medios de elección universal, directa y secreta de autoridades públicas en municipios y gobernaciones, prácticamente las coloca como figuras secundarias, frente a una nueva estructura centralizada de autoridades y órganos designados en forma directa por el propio Presidente de la República; entre los cuales se encuentran las vicepresidencias regionales y otras cargos ejecutivas en territorios, gobernaciones y municipios “federales”.
En segundo término, el Consejo Federal de Gobierno, órgano responsable de la planificación y coordinación del proceso de descentralización; según el artículo 185 de la constitución vigente es sustituido por un Consejo Nacional de Gobierno, de carácter no permanente y excluyente de la participación de voceros y representantes de la sociedad civil.
En tercer lugar, se establecería una perdida sustancial de poder de decisión y elección para los ciudadanos, en tanto las decisiones se concentran en el poder central y fundamentalmente en la voz del Presidente de la República con la nueva distribución político-territorial. La designación directa de autoridades; por parte de una autoridad central privilegia además, las lealtades y adhesiones clientelistas al proyecto revolucionario por encima de la evaluación y de la voluntad popular expresada mediante el voto.
En cuarto lugar, la noción de “poder popular” privilegia la capacidad organizativa alrededor de un proyecto ideológico; mediante la incorporación de sectores poblacionales a la estructura de los consejos comunales y de los consejos populares de estudiantes, de trabajadores y de campesinos. De esta manera, se pretende imponer a la población un esquema de organización proveniente de una autoridad pública nacional y centralizadora que ignora los procesos solidarios y autónomos de la propia gente.
En quinto lugar, la propuesta de reforma se orienta hacia una mayor subordinación de los ciudadanos al Estado central; a través del acceso a los recursos compensatorios. En efecto, las Misiones se formalizan como un mecanismo de “distribución paralela” de la renta sobre la discrecionalidad de una sola autoridad nacional colocada de paso, al margen de cualquier regulación institucional. Pero además, la reforma constitucional elimina los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad, contemplados en el artículo 141 de la constitución vigente para el funcionamiento de la función pública.
En síntesis, pese al discurso, la propuesta de reforma coloca en situación de riesgo la autonomía de las organizaciones sociales y los ya escasos y débiles controles ciudadanos sobre la gestión pública. Todo parece indicar que crecerá de la indefensión de los ciudadanos ante las decisiones del Estado “sustentado” por una estructura de “participación” orientada por un pensamiento único: el socialismo.
