El tema de la participación ciudadana en la gestión pública en el país, no es algo reciente. Por el contrario, posee amplias raíces históricas desde el inicio del sistema político venezolano inaugurado en 1958, después de la caída de la dictadura del General Marcos Pérez Jiménez.
Con el proceso constituyente realizado durante el año 1999, las características del sistema político venezolano cambiaron en forma radical: de un modelo democrático-representativo se pasó a otro modelo pero democrático-participativo. Con este nuevo modelo democrático-participativo en Venezuela, se intenta una redefinición de las relaciones del Estado y la sociedad, en términos de lograr una mayor redistribución, desconcentración y descentralización del poder y la toma de decisiones.
Esta situación no ha surgido de la nada o por un acto de magia. De allí que, para una mejor comprensión del proceso político venezolano, sea importante reconocer que la participación ciudadana fue un tema considerado por anteriores administraciones gubernamentales.
El “esquema operativo” del sistema político inaugurado en 1958, reglamentado con la Constitución de 1961, y fundamentado en la “democracia liberal clásica” fue evolucionando hacia formas de inclusión ciudadana en los asuntos públicos; mediante el desarrollo de distintas leyes buscando una mayor profundización de la democracia venezolana.
Ese proceso evolutivo fue el resultado de tres factores socio-políticos muy importantes:
- la creciente demanda de participación en la toma de decisiones públicas de los actores alternativos a los protagonistas formales, que estableció el denominado Pacto de Punto Fijo como fueron los partidos políticos, la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), FEDECÁMARAS y en menor grado la Iglesia Católica.
- el desgaste y la baja calidad del rendimiento del modelo de gestión pública centralista y concentrado en la atención de los asuntos de interés colectivo y.
- el notable desarrollo y evolución de la percepción y la preparación técnica de sectores avanzados de la burocracia pública venezolana, que se posicionaron en sintonía con las demandas de modernidad que exigía el sistema político democrático-representativo venezolano; a partir de la década de los años ochenta.
En tal sentido, presentaremos una síntesis de los principales antecedentes jurídicos, -que sin duda-, contribuyeron a la elaboración del nuevo marco constitucional democrático-representativo.
La participación ciudadana en la Constitución Nacional de Venezuela de 1961.
La Carta Magna de 1961 consagró el derecho a la participación ciudadana en los campos político, económico, social y legislativo; mediante el establecimiento de una serie de derechos constitucionales.
El artículo 67 establecía el derecho de la ciudadanía a presentar o dirigir peticiones ante funcionarios y agencias gubernamentales; así como a obtener respuesta oportuna.
El artículo 68 consagró el derecho de los ciudadanos a utilizar los órganos de la administración de justicia para la defensa de sus derechos e intereses, en los términos y condiciones establecidas por la ley; estableciendo de igual manera, la fijación de normas que aseguraran el ejercicio de este derecho a quienes no dispusieran de medios suficientes.
En el campo económico, la participación social fue instituida mediante la protección de la iniciativa privada en su artículo 98 con el propósito de impulsar conjuntamente con el Estado, la generación de riqueza e impulsar el desarrollo económico.
El artículo 109 disponía la integración, organización y atribuciones de cuerpos consultivos para recibir opiniones en materia de política económica de distintos sectores sociales del país; tales como: el empresariado, la población consumidora, los sindicatos de trabajadores, los gremios profesionales y las universidades.
En cuanto a los Derechos Políticos, se contemplaba el derecho y el deber al sufragio; a través del artículo 110. Los artículos 111 y 112 determinaban las condiciones de participación y elegibilidad de los ciudadanos.
Los artículos 114 y 115 decretaban el derecho de todos los venezolanos aptos para el voto de asociarse en partidos políticos para manifestar y participar, por métodos democráticos, en la dinámica de la política nacional.
El artículo 165 determinaba la participación de los ciudadanos en la formación de leyes.
La participación social también fue incluida en las posibilidades de reformar la Constitución Nacional; mediante referendum en el artículo 246.
Por último, en su artículo 250, la Constitución de 1961, requería de la participación de la población en su defensa; en caso de que dejare de observarse por actos de fuerza o intentara ser derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma disponía.
La participación ciudadana en otras leyes
El desarrollo legislativo de la Constitución de 1961 ofreció diversas alternativas para el ejercicio de la participación ciudadana en distintos ámbitos de gestión gubernamental; mediante la creación de instancias ad-hoc y/o procedimientos orientados a promover la cercanía entre la acción del Poder Público en sus tres niveles políticos-territoriales y la población y lograr una modernización del sistema democrático-representativo. Veamos.
1. La Ley General de Asociaciones Cooperativas (1975) regulaba y protegía la participación social en el campo de la actividad económica; a través de la producción, distribución y consumo cooperativo de bienes y servicios, según se determinaba en su artículo 1. El movimiento cooperativista tenía la potestad de asociarse en diversas modalidades que incluían el aspecto educativo, gremial, federaciones y confederaciones determinadas en el artículo 56 de la misma ley.
2. La Ley Orgánica del Ambiente (1976) en su artículo 3 propone el fomento de iniciativas públicas y privadas que estimulen la participación ciudadana en los problemas relacionados con el ambiente. Este instrumento jurídico en sus artículos 8 y 9 contenía también, la creación de una instancia formal para la participación social de manera semidirecta en la gestión ambiental como representaba el Consejo Nacional del Ambiente. Además, la misma Ley en su artículo 32 establecía la posibilidad y la apertura para que los ciudadanos accedieran ante organismos públicos especializados para demandar el cumplimiento de los mandatos expresos relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente.
3. La Ley Orgánica de Educación (1980) en su Artículo 3 establecía entre sus finalidades, el pleno desarrollo de la personalidad y el logro de un hombre sano, culto, crítico, y apto para en vivir en democracia basándose en la familia y capaz de participar activamente en la transformación social. Pero además en el artículo 4 reconocía y establecía el compromiso cogestionario de la prestación de ese servicio entre el Estado y las instituciones privadas.
El compromiso cogestionario del binomio Estado-sociedad civil implicaba entre otros aspectos, en su artículo 8, la retribución de los beneficiarios de la gratuidad de los servicios educativos en la prestación de servicios a la comunidad. Así mismo, consagraba a través del artículo 13, la participación de las familias y las comunidades en todas las instituciones del proceso educativo. La participación de las comunidades educativas en los eventos de planificación y organización de los distintos niveles del sistema educativo quedó establecida en su artículo 48.
Como espacios formales para la participación social, la Ley Orgánica de Educación dispuso en su artículo 73, la creación de las comunidades educativas, conformadas por los propios educadores, los padres o representantes e incluso alumnos de cada centro educativo. Las comunidades educativas; según el artículo 74 de la Ley, además de colaborar en el logro de los objetivos y finalidades del servicio educativo, actuarán de manera democrática, participativa e integradora.
Por último, los artículos 108 y 111, determinaron la obligación de las empresas a brindar facilidades a los trabajadores para su capacitación y adiestramiento y la obligación para las personas construyeran urbanizaciones de viviendas unifamiliares y multifamiliares de dotar a las mismas de locales suficientes para la prestación de los servicios de educación pre-escolar y básica.
4. Debemos citar el Decreto 478 sobre Regionalización y Participación de la Comunidad en el Desarrollo Regional (1980), que trató de vincular las políticas de regionalización con la participación de población organizada. El decreto creaba instancias de participación estadales y municipales.
5. En el ámbito institucional y procedimental de la Administración Pública como contorno general, la participación social fue escasamente considerada. Sin embargo, Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981) establecía en su artículo 3, que todas las personas poseen el derecho dirigir o peticiones instancias o peticiones a cualquier organismo, entidad, o autoridad. Por último, el artículo 33 ordenaba la información al público de los fines, competencias y servicios de cada órgano público.
6. La Ley Orgánica de Ordenación de Territorio (1983) en su artículo 3 prescribía la descentralización y la desconcentración administrativa regional, a los efectos de lograr la más adecuada participación de los estados y los municipios en la tareas de desarrollo nacional; así también consideraba el fomento de iniciativas públicas y privadas que estimularán la participación ciudadana en los problemas con la ordenación del territorio y la regionalización. Y en su artículo 41 previó la participación de particulares en la ejecución de los planes de ordenación del territorio.
7. La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987) incentivaba la participación social incluso con la creación de figuras de autoridades ciudadanas para controlar en la actividad de este ámbito. El artículo 9 disponía el estímulo de la participación de las comunidades organizadas y de la ciudadanía en general, en la elaboración y ejecución de los planes urbanísticos.
La elaboración de los planes de desarrollo urbano; según el artículo 38 debía ser sometido a procesos de información y consultas públicas por un período determinado. Sobre la participación de la comunidad en la defensa de la ordenación urbanística los artículos 104, 105 y 106 prescribían los derechos a toda persona, asociación de vecinos, organizaciones gremiales, sociales, culturales y deportivas en la supervisión del cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementarán. Cabe destacar muy especialmente, la creación de la figura del Síndico Vecinal, designado por cada asociación de vecinos para la representación de esas asociaciones sociales en las acciones de referidas al desarrollo urbanístico.
Finalmente, en su artículo 108 se propiciaba la celebración de convenios entre las autoridades gubernamentales y las asociaciones de vecinos para la realización de actividades específicas vinculadas a los parques públicos y zonas verdes; así como la limpieza de áreas públicas.
8. En el nivel municipal, se encuentra la mayor expansión de posibilidades de participación social en las actividades gubernamentales; incluyendo medios de protagonismo como el referendum consultivo. La Ley Orgánica de Régimen Municipal (1988) hace una primera referencia a la participación social en su Artículo 20 con la iniciativa popular (un 20% de los ciudadanos inscritos en el Registro Electoral Permanente) para la creación de un municipio o para la fusión de dos o más entidades locales. En el artículo 32, se estableció que las parroquias constituían demarcaciones para promover la participación ciudadana. También las parroquias se consideraron en el artículo 34 como órganos auxiliares de la gestión gubernamental de los municipios; mediante la colaboración de los vecinos en la tramitación y operación de los asuntos locales.
En cuanto a la competencia de los municipios, el artículo 36 contenía la obligación de estas entidades político-territoriales de promover y organizar ferias y actividades populares y de cooperar en la promoción de la organización de la producción, en formas de cooperativas y de autogestión. El artículo 40 mandaba la posibilidad de prestación de servicios públicos; mediante concesiones. El artículo 72 ordenaba entre las atribuciones de los órganos del gobierno municipal o distrital; el estímulo de la colaboración y solidaridad de los vecinos para la mejor convivencia de la comunidad. El artículo 73 determinaba la obligación del Alcalde de informar a los vecinos de la marcha de la Administración; así como incorporarlos en la solución de sus problemas.
La participación de la comunidad en la acción pública municipal, fue concebida como un derecho en el artículo 165 de la LORM. El artículo 166 concretó el deber para todos los municipios y distritos de informar a las comunidades; así como la obligación de promover su participación. El artículo 167 contenía el derecho a la consulta; por parte del pueblo de los archivos y registros; así como la obligación de otorgar copias y certificaciones de las decisiones del gobierno municipal a la ciudadanía.
El desarrollo y expansión de las asociaciones de vecinos tenía que ser favorecida por la gestión del municipio y las demás entidades públicas locales; según el artículo 168. Por otra parte, el artículo 169 decretaba la celebración -por lo menos cada tres meses- de sesiones públicas; por parte del Cabildo o Concejo, donde se considerarían materias de interés local que los vecinos hubieren solicitado con al menos quince (15) días de anticipación. En dichos cabildos abiertos, el pueblo asistente tenía el derecho de formular preguntas, emitir opiniones y formular proposiciones. En materia de organización de la población el Concejo Municipal debía llevar un registro de las asociaciones de vecinos; según oficializaba el artículo 170 de la LORM. Merece resaltarse, el derecho de presentar proyectos de ordenanzas; por parte de las agrupaciones vecinales representativas de la comunidad, según decretaba el artículo 172.
9. La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (1990). Además que redefinió la distribución funcional y operativa de cada uno de los niveles político-territoriales de la República, impulsó instancias de participación o inclusión ciudadana; tales como los Comités de Planificación y Coordinación que tenían como objeto garantizar la necesaria coordinación, planificación, evaluación y control de los programas y acciones que se ejecutaren en su respectiva entidad federal. Con la descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional hacia los estados, comienza a cambiar en forma definitiva la historia política de Venezuela.
10. Otro canal de participación social fue la creación de la figura de los Jueces de Paz. El Congreso de la República aprobó la Ley Orgánica de Justicia de Paz (1994). Según el artículo 4, el propósito del Juez de Paz es lograr justicia, conciliación y equidad en los casos específicos que conociere y garantizar la convivencia pacífica de los miembros en su correspondiente comunidad vecinal. La figura de la Justicia de Paz representa una modalidad de desconcentración y descentralización del sistema de administración de justicia. Conllevaba además esta modalidad de justicia, su elección directa, universal y secreta pudiendo ser postulado; según el artículo 16 por las asociaciones de vecinos, las organizaciones civiles de carácter local y de fines culturales, deportivos, sociales educacionales, religiosos, científicos, artesanales, gremiales o ambientales y también por grupos de vecinos que representaran por lo menos el 3% de los inscritos en el registro electoral de la circunscripción respectiva.
La Justicia de Paz, -según los artículos 24 y 25 de la ley-, comprendía la ejecución de programas de adiestramiento y preparación de Jueces de Paz con la participación del municipio y de organizaciones no gubernamentales y de las propias comunidades. Pero también, el ejercicio del cargo de Juez de Paz contemplaba la posibilidad de la revocatoria de su gestión; según los artículos 26, 27 y 28 de la ley. Esta posibilidad de revocatoria incluía de igual manera, la iniciativa popular y en términos -al menos formales-, se fundamentaba en una evaluación del desempeño de la persona electa en el cargo.
11. La Ley del Deporte (1995) introdujo mecanismos de participación e incluso de cogestión en las políticas públicas de ese sector de actividad. Su artículo 5 establecía la obligatoriedad de los entes públicos y privados de desarrollar programas específicos para incorporar al sector estudiantil a la práctica deportiva. Además, su artículo 8 decretó entre los principios fundamentales de la actividad deportiva el tema de la participación.
Como otro elemento promotor de la participación social, estaba el artículo 49 referido a la planificación deportiva nacional, que exigía el diseño de políticas que aseguraran la efectiva participación del sector privado en la actividad deportiva nacional. Así mismo, el artículo 52 demandaba la participación de los entes privados del sector en la elaboración y ejecución del plan deportivo nacional.
12. La Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995) que estableció en su artículo 6 el derecho de los usuarios y consumidores a organizarse para la representación y defensa de intereses y derechos. Estas organizaciones de consumidores son definidas en el artículo 9 de la ley, como Asociaciones de Consumidores y Usuarios, con carácter comunitario y cívico; sin fines de lucro constituidas según las previsiones de Código Civil y, con la condición final de estar constituidas por no menos de 100 de personas. Estas agrupaciones civiles de consumidores podrían integrarse para conformar federaciones municipales, regionales y nacionales.
La Ley de Protección al Consumidor y al Usuario en su artículo 10, dispuso como objetivos de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios, el estimular la educación y la participación activa de la población en la defensa de sus intereses, el ejercicio de las acciones correspondientes para la corrección de hechos que pudieran ser violaciones a la Ley y sus reglamentos y, la colaboración con el INDECU, en los planes y programas para el cumplimiento de sus objetivos.
13. La Ley de Privatización, (1997) en su artículo 6 establecía entre sus objetivos: la democratización y ampliación y del régimen de propiedad de los bienes de producción de capital y de la tendencia accionaria y, también el estímulo a la conformación de nuevas formas de organización empresarial, cooperativa, comunitaria, cogestionaria o autogestionaria.
La Ley de Privatización incluía preferencias y la participación y protección de los trabajadores en su artículo 13; mediante la flexibilización para la adquisición de acciones o de cuotas de participación y así mismo, fijaba mecanismos para lograr la participación de aquellas personas que presentaran planes de organización cooperativa, comunitaria o cogestionaria, con especial énfasis en el sector agroindustrial.
14. En el ámbito político, debe mencionarse la promulgación de la Ley Orgánica de Sufragio y de Participación Política (1998). Esta ley, además de asentar las bases jurídicas y operativas de los distintos procesos electorales que debían celebrarse periódicamente en el todo el país, introdujo nuevos elementos como la institucionalización del Servicio Electoral Obligatorio y los referenda de carácter popular.
El Servicio Electoral Obligatorio (artículo 30 de esa ley) establece que todos tienen el derecho y el deber de prestar sus servicios en las actividades electorales que se les pudiera asignar.
La figura de los referenda para consultar a los electores sobre temas y aspectos estimados estratégicos o trascendentes para el país, se estableció en el artículo 181.
15. La Ley Orgánica de Salud (1998), en su artículo 3, determinaba entre los principios rectores de los servicios de salud, la participación individual o de organizaciones comunitarias en tres temas como: la preservación de la salud, la programación de los servicios de promoción y saneamiento ambiental y, por último, y de particular relevancia en la gestión y el financiamiento voluntario, los aportes de los establecimientos públicos de salud. El artículo 36 estableció el derecho de las vecindades circundantes a estar representados en las Juntas Directivas de los centros de salud públicos nacionales, estadales y municipales.
16. La Ley Orgánica de Protección al Niño y el Adolescente (1998) instituyó tanto mandatos para el reconocimiento de los derechos del niño y del adolescente, como también instancias de carácter local, regional y nacional para el efectivo resguardo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Tales instancias requerían la participación de la sociedad y de las comunidades organizadas. Sus artículos 6 y 63 consagran un modelo de cogestión entre el Estado y la sociedad para la definición, control y ejecución de las políticas públicas del sector.
Entre los derechos vinculados a la niñez y la adolescencia se encuentra el referido a la participación en el proceso educativo, determinado en el artículo 56 de la ley. El artículo 80 garantiza a los niños, niñas y adolescentes el derecho a opinar y ser oído. Más específicamente aún, el artículo 81 estableció el derecho de los niños y adolescentes a participar en la vida familiar, comunitaria, social, escolar, científica, cultural, deportiva y recreativa y su progresiva incorporación a la ciudadanía activa. Y los artículos 82, 83, 84 y 85 determinaron los derechos de esta población a la reunión, la manifestación, a la libre asociación y de petición; respectivamente.
En cuanto a los órganos administrativos de protección del niño y del adolescente, la LOPNA contempla en sus artículos 133, 137, 143, 147 la creación y el establecimiento de los Consejos Nacional, Estadales y Municipales de Derechos. Es importante resaltar que, en cada una de esas instancias se establece la participación de la sociedad; mediante una representación elegida en foros propios, en su nivel correspondiente.
La promulgación de esta serie de leyes nos indica que entre 1961 y 1999, hubo una preocupación creciente por ampliar la calidad del sistema democrático-representativo; mediante la apertura de espacios para la participación de la sociedad en la gestión de ciertos programas públicos. Muchos de esto principios legales sirvieron como insumos durante el proceso constituyente de 1999, para la elaboración de la Constitución Bolivariana, vigente en la actualidad en Venezuela.
